С целью унификации методологических подходов исследования взаимодействия различных направлений политики, содержащих здравоохранительный компонент, нами предложено операциональное определение государственной политики в области здравоохранения^[58], которая рассматривается как составная часть внутренней политики, осуществляемая средствами правового регулирования социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.

Что касается второй причины – отсутствия до настоящего времени законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения – следует отметить необеспечение преемственности решений по ее разработке. В 1997 году в Программе «Евроздоровье» [210] было установлено, что в сложившихся условиях важное значение приобретает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, повышение ответственности за реализацию государственных гарантий в сфере здравоохранения. Это положение Программы почти дословно было приведено в опубликованной в 1997 г. Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации [179], где в качестве важной меры указано на необходимость формирования государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки, а также привлечения профессиональных медицинских ассоциаций к реализации государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки. Однако в принятой в том же году Программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» [176] (раздел 7.8. «Реформирование здравоохранения») о государственной политике в здравоохранении не упоминалось.

Третья причина рассматриваемой проблемы – несогласованность нормативных правовых актов. В качестве примера проявления этой причины следует указать на несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2‑КЗ «О Правительстве Российской Федерации» [295] статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Конституционный закон не содержит упоминаний о конституционно закрепленном понятии государственной политики в области здравоохранения и сужает полномочия Правительства Российской Федерации в ее осуществлении до уровня принятия мер «по реализации прав граждан на охрану здоровья», а в отношении детей – до уровня «содействия решению проблем детства». Существует объективная необходимость приведения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2‑КЗ «О Правительстве Российской Федерации» в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Подводя итог, можно отметить, что в Российской Федерации имеется необходимый объем правовых основ для разработки и реализации государственной политики в области здравоохранения. Отсутствие такой разработки частично компенсируется наличием ряда законодательно закрепленных «сегментарных» направлений государственной политики, в том числе обозначенных выше: государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации и др.

Учитывая сложившуюся реальную ситуацию, разрабатываемое направление государственной политики в области охраны здоровья детей после ее законодательного закрепления приобретет статус еще одного сегмента политики в области здравоохранения. Можно считать, что опережающее формирование ряда (множества) таких сегментов явится одним из пусковых механизмов последующего процесса создания интегральной государственной политики в области здравоохранения.

4.4. Охрана здоровья детей как предмет самостоятельного направления государственной политики

Результаты проведенной в 2002 г. Всероссийской диспансеризации детей показали продолжающуюся неблагоприятную динамику показателей состояния здоровья детского населения (удельный вес здоровых детей составил лишь 32,1 %) [52]. По итогам диспансеризации Министерством здравоохранения Российской Федерации и Российской академией медицинских наук была утверждена программа мер по улучшению состояния здоровья детей на период 2004–2010 гг. [209], в которой обеспечение прав ребенка на жизнь и здоровое развитие было зафиксировано в статусе предмета государственной политики. Анализ содержания программы позволяет отметить, что ко времени постановки задачи создания научно обоснованной концепции государственной политики в области охраны здоровья детей ее методологические аспекты были освоены еще недостаточно. В результате такие разделы программы, как разработка проекта закона об охране здоровья детей, а также обеспечение государственных гарантий детям^[59], оказались вне предметного поля указанного направления государственной политики.

В последующем этот методологический недостаток был преодолен. В 2005 г. в решении коллегии Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации [230] «реализация права ребенка на здоровый рост и развитие» зафиксирована в составе задач государственной политики в области охраны здоровья детей, к которым отнесены также:

– совершенствование межведомственного взаимодействия по вопросам охраны здоровья детей;

– эффективное использование ресурсов здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других ведомств в целях охраны здоровья детей;

– приоритетность профилактической работы в комплексе мер по охране здоровья детей;

– обеспечение приоритетного финансирования государственных мер по охране здоровья детей, государственных гарантий бесплатной медицинской помощи детям и доступности оказания высокотехнологичных ее видов;

– создание условий для охраны здоровья детей в образовательных и интернатных учреждениях;

– совершенствование качества медицинской помощи детям и т. д.

В данном документе установлено «считать охрану здоровья детей в Российской Федерации одним из направлений государственной политики», что является вкладом в формирование ее статуса в качестве самостоятельного института.

Решение проблем детства средствами специального здравоохранительного направления государственной политики нашло отражение также в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), где прогнозируется, что меры по созданию эффективной системы охраны материнства и детства будут способствовать обеспечению единой государственной политики в этой области (пункт «д» раздела «Модернизация здравоохранения»)^[60].

Таким образом, значение рассмотренной группы нормативных правовых актов заключается в актуализации задачи выработки государственной политики в области охраны здоровья детей как отдельного направления политики, а также в установлении необходимости использования научного метода для решения этой задачи.

4.5. Отражение проблем охраны здоровья детей в различных (не здравоохраненческих) системах государственной политики

В качестве институционального фактора формирования государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо отметить выявленный феномен законодательного закрепления правовых механизмов, частично компенсирующих отсутствие в настоящее время данного направления государственной политики. В определенной мере этот процесс совпадает с развиваемой в Финляндии и некоторых других странах [347, 350, 351, 352, 353, 354] концепцией «здоровья во всех политиках» («Health in All Politics»), подразумевающей включение проблем охраны здоровья во все политические программы и стратегии.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется ряд направлений государственной политики, регулирующих сферы семейных отношений, образования, трудовых отношений и др., в той или иной мере охватывающих также вопросы охраны здоровья детей.