В указанном документе Комитета по правам ребенка приоритетность политики в интересах детей обеспечивается приведением правовых норм и общей политики в соответствие с положениями Конвенции. В Российской Федерации эта работа еще не завершена [91] и законодательное и иное обеспечение охраны здоровья детей остается недостаточным. В Заключительных замечаниях Комитета по правам ребенка [67], сделанным по итогам рассмотрения Третьего периодического доклада о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка (1998–2002 гг.) [251], выражена «обеспокоенность» тем, что «виды обслуживания и программы, введенные в соответствии с реформой системы, не полностью соответствуют положениям статьи 24 Конвенции»^[52], устанавливающей право ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и на свободный доступ к таким услугам.

Таблица 10. Причины неполного осуществления в Российской Федерации норм Конвенции о правах ребенка (По результатам анализа документа Комитета по правам ребенка CRC/C/RUS/CO/3 от 23 ноября 2005 г. [67])

Примечание. В скобках указаны номера соответствующих разделов исследуемого источника информации.

Проведенный нами анализ всего объема указанных Заключительных замечаний Комитета (90 разделов) позволил выделить семь причин неполного соответствия осуществляемых мер по охране здоровья детей нормам Конвенции (табл. 10), которые можно классифицировать: на институциональные, организационные и причины, связанные с недостаточным законодательным обеспечением прав детей.

По нашим оценкам, в этой классификации в качестве институциональных причин можно рассматривать: упразднение Межведомственной комиссии по координации осуществления Конвенции о правах ребенка и отсутствие в настоящее время необходимых координационных механизмов; отсутствие в Российской Федерации федерального управления уполномоченного по правам ребенка^[53].

В свою очередь, указанные причины реализуют действие, как было условлено именовать, технических причин, к которым отнесены: недостаточная скоординированность мер, принимаемых в интересах детей; наличие отдельных (несогласованных) планов действий по различным направлениям, что затрудняет целостное осуществление стратегии по улучшению положения детей; отсутствие адекватного механизма сбора данных о положении детей.

Причины, связанные с недостаточным законодательным обеспечением прав детей на охрану здоровья, отражают принятие «Закона № 122‑ФЗ» [315] и отсутствие с 2000 г. в Российской Федерации общенационального плана действий в интересах детей.

При сопоставлении указанных причин неблагополучия в охране здоровья детей с рассмотренными выше требованиями Комитета относительно осуществления политики в интересах детей (см. табл. 9) нетрудно заметить, что каждая из классифицированных причин в свою очередь является следствием невыполнения конкретных положений государственной политики в данной области.

Так, принятие «закона № 122» и отсутствие с 2000 г. в Российской Федерации общенационального плана действий в интересах детей являются следствием необеспечения «приоритетности детской проблематики в процессе разработки политики», а также невыполнения требования относительно «приведения общей политики в соответствие с положениями Конвенции». Отсутствие адекватного механизма сбора данных о положении детей является следствием необеспечения «сбора информации в качестве основы для разработки политики в области прав детей». Недостаточная согласованность мер, принимаемых в интересах детей, обусловлена необеспечением «координации политики в отношении детей» и т. д.

Таким образом, результаты анализа норм Конвенции, а также нормативных документов Комитета по правам ребенка, позволяют:

– во‑ первых, рассматривать Конвенцию и указанные документы в качестве правовой основы для формирования государственной политики в области охраны здоровья детей;

– во‑вторых, идентифицировать ряд системных причин неблагополучия в детском здравоохранении, воздействие на которые необходимо средствами государственной политики.

4.2. Вопросы охраны здоровья в структуре государственной политики в интересах детей

В 1993 году Правительство Российской Федерации признало неэффективность существующей системы правовой защиты детства и в качестве недостатка отметило отсутствие единой государственной политики в интересах детей [65, c. 15]. В последующем этот факт послужил основанием для разработки и принятия Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300], закрепившего деятельность в интересах детей, в т. ч. в сфере охраны их здоровья, в статусе предмета государственной политики.

Необходимо отметить, что по ряду положений этот закон подвергался обоснованной критике специалистов. В частности, закон не обеспечивал реализацию той нормы Конвенции о правах ребенка, которая ориентировала на максимальные усилия общества по обеспечению благосостояния детей (статьи 4, 6, 9, 18, 23, 24 и др.), и устанавливал, что в Российской Федерации государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов (статья 8), в т. ч. по бесплатному медицинскому обслуживанию детей, обеспечению их питанием в соответствии с минимальными нормами питания. С 1 января 2005 г. статья 8 закона утратила силу^[54], но многие вопросы финансирования мероприятий по обеспечению государственных гарантий по охране здоровья детей остаются нерешенными^[55]. Существенным недостатком является декларативность тех положений закона, которые не содержат новизны или дублируют уже действующее законодательство. Примером является статья 10 (где повторяются, но не получают необходимого развития нормы Конституции Российской Федерации, а также других актов^[56]), устанавливающая право детей на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. То же замечание касается констатации права детей на отдых и оздоровление (статья 12). В законе не определены механизмы осуществления прав ребенка, находящегося в учреждении здравоохранения, на периодическую оценку лечения и всех других условий, как это установлено в Конвенции о правах ребенка (статья 25).

Таким образом, и достоинства, и недостатки данного закона являются взаимодополняющими правовыми основаниями для постановки задачи выработки специального направления государственной политики в области охраны здоровья детей.

Необходимость решения этой задачи вытекает также из положений Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007–2010 годы, в которой охрана и укрепление состояния здоровья детей рассматривается в качестве приоритетного направления государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации [192].

Как видим, особенностью рассмотренных документов является то, что, занимая высокий уровень в иерархии нормативных правовых актов (федеральный закон, постановление Правительства Российской Федерации), они фиксируют здравоохранительные меры не в качестве самостоятельного направления государственной политики, а как часть более общего направления деятельности – государственной политики в интересах детей. Вместе с тем, в указанных актах, в силу их всеобъемлющего характера, конкретные механизмы осуществления прав детей на охрану здоровья не определены, что актуализирует поставленную в настоящем исследовании цель научного обоснования специального института обеспечения этих прав.

4.3. Федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения

Признание иерархии «государственная политика в области здравоохранения – государственная политика в области охраны здоровья детей» (см. раздел 3.1.) не противоречит утверждаемому в настоящей работе положению, согласно которому второй элемент данной системы обладает признаками самостоятельного института. Его контуры очерчены нормами Конвенции о правах ребенка и других международных актов, устанавливающих, что ребенок являются самостоятельным субъектом права и проблемы детства являются предметом отдельного направления государственной политики. Однако такое разграничение не только дифференцирует указанный институт, но и формирует новый взгляд на систему «здравоохранение – охрана здоровья детей», которая должна стать объектом специального научного анализа. В нашем исследовании важно подчеркнуть, что системность этих отношений проявляется, в частности, в том, что правовые основы государственной политики в области здравоохранения являются правовыми основами государственной политики в области охраны здоровья детей. Отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения не является препятствием, а, напротив, актуализирует разработку ее «детского» компонента. Это необходимо для скорейшего включения государственной политики в систему мер, нацеленных на неотложное решение острых проблем детства в России.