Исследование других международных документов, связанных с обеспечением прав детей на охрану здоровья (Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей» [223], документы Международной организации труда [88, 89], специализированных организаций ООН и др.), показало, что степень охвата проблем охраны здоровья детей в них не превосходит таковую во Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей и в Конвенции о правах ребенка.

4.1.1. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей

Значение Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей (далее по тексту – Декларация) в решении проблем здравоохранения обусловлено установленным в ней требованием к государствам-участникам принимать все необходимые законодательные и иные меры с целью снижения детской смертности, борьбы с недоеданием, а также с целью обеспечения детям «элементарных гарантий» нормального физического и умственного развития.

Опираясь на результаты анализа норм и положений Декларации, а также Плана действий по ее осуществлению [135] (далее по тексту – План действий), можно выделить три установленных в этих документах взаимодополняющих обязательства, являющихся основой для выработки государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.

Первое обязательство фиксирует зависимость благополучия детей от наличия и реализации в стране целенаправленной государственной политики. В Декларации (пункт 18) это положение представлено в форме констатации «благополучие детей требует мер политического характера», из которой следует, что Декларация придает политическим мерам по обеспечению выживания, защиты и развития детей значение функции государства.

Второе принципиально важное обязательство вытекает из того, что в Плане действий (пункт 3) прогресс в области улучшения положения детей возведен в ранг «ключевой цели национального развития в целом». В нашей стране логичной формой достижения указанной «ключевой цели национального развития» мог бы стать ее синтез с «ключевыми направлениями деятельности» Правительства Российской Федерации, изложенными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) [219]. При таком подходе вопросы охраны здоровья детей приобретают статус самостоятельной цели национального развития в целом, что придает ей особое ценностное значение. В действительности, в указанной Программе улучшение здоровья детей рассматривается опосредованно и экономически прагматично – как средство преодоления кризисной демографической ситуации.

Третье обязательство является органичным продолжением первых двух и предусматривает в интересах детей «мобилизацию всех секторов общества, в том числе тех, которые традиционно не рассматривали вопросы выживания, защиты и развития детей в качестве своих основных задач» (пункт 34 Плана действий). Необходимо отметить, что в Российской Федерации, несмотря на признание необходимости осуществления межсекторального подхода к решению проблем охраны здоровья детей, данное положение Декларации не получило необходимого закрепления в нормативно-правовых актах. В 2005 г. в связи с невыполнением Российской Федерацией обязательства по объединению всех необходимых моральных и материальных ресурсов для достижения благополучия детей Комитет по правам ребенка рекомендовал «активизировать усилия по укреплению согласованности и скоординированности мер, принимаемых в интересах детей и молодежи» [67].

Таким образом, анализ положений Декларации, охватывающей весь спектр проблем детства в современном мире, позволяет рассматривать ее в качестве важного фактора институциолизации государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации и заключается:

а) в определении детского здравоохранения как функции государства;

б) рассмотрении прогресса в улучшении здоровья детей в качестве ключевой цели национального развития;

в) требовании мобилизации всех секторов общества в интересах детства.

Правовые механизмы осуществления данных положений Декларации получили развитие в Конвенции о правах ребенка и в документах Комитета по правам ребенка.

4.1.2. Конвенция о правах ребенка

Особенностью Конвенции о правах ребенка (далее по тексту – Конвенция) является то, что по сравнению с ранее принятыми документами в области прав детей, данный акт является наиболее полным и первым, в котором эти права приобретают статус норм международного права [341]. В силу своего положения в национальном законодательстве Конвенция является, наряду с федеральными актами, правовой основой для выработки и законодательного закрепления любого направления государственной политики в интересах детей, в том числе в области охраны их здоровья.

Этот вывод согласуется со статьей 4 Конвенции, в соответствии с которой государство‑участник обязано принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, зафиксированных в Конвенции, что придает государству статус гаранта обеспечения прав ребенка.

Здравоохранительный потенциал Конвенции зафиксирован в целом ряде фундаментальных положений (табл. 8), охватывающих вопросы обеспечения права ребенка на выживание и здоровое развитие (статья 6), право на профилактику, лечение и восстановление здоровья (статьи 23, 24), право на периодическую оценку лечения (статья 25) и т. д.

Таблица 8. Вопросы здравоохранения в Конвенции о правах ребенка

Отмеченная выше особая роль Конвенции в формировании национальной нормативно-правовой системы обеспечения прав ребенка позволяет рассматривать данное международное соглашение, а также документы Комитета по правам ребенка в качестве объектов, представляющих интерес для специального научного анализа, в том числе с целью выявления в них таких элементов, которые следует использовать в качестве составляющих государственной политики в области охраны здоровья детей.

Необходимо отметить, что понятие политики в контексте осуществления прав ребенка используется в Конвенции «по умолчанию», что связано со стремлением ее разработчиков избежать трудно преодолимых разногласий в трактовке этого термина^[51]. Вместе с тем, исследование официальных документов Комитета по правам ребенка (далее в текущем разделе – Комитет) позволяет сделать вывод о том, что этот международный орган придает политике в интересах детей значение одного из главных механизмов осуществления Конвенции.

Так, в специально разработанном Руководстве [60], касающемся формы и содержания государственных периодических докладов о выполнении Конвенции, Комитет предусматривает, что работа органов власти по обеспечению прав ребенка должна осуществляться на основе разработки «общей или секторальной политики». Данная констатация является принципиально важной, поскольку таким образом Комитет выводит обеспечение прав детей на охрану здоровья на уровень задач государственной политики.

Проведенный анализ указанного Руководства (166 разделов) позволил определить объем аспектов государственной политики, связанных с осуществлением прав детей, в т. ч. на охрану здоровья, установленных в Конвенции (табл. 9).

Таблица 9. Меры государственной политики, связанные с осуществлением Конвенции о правах ребенка

Примечание. В скобках указаны номера соответствующих разделов документа Комитета по правам ребенка СRС/С/58 от 20 ноября 1996 г. [60].

Как видно из приведенных данных, для решения проблем детства должна обеспечиваться приоритетность детской проблематики в процессе разработки политики. Необходимы меры по предупреждению негативного воздействия экономической политики (сокращение бюджетных ассигнований в социальном секторе) на положение детей. С этой целью Комитет рекомендует осуществлять координацию экономической и социальной политики. Изменения в законодательстве, политике, услугах, бюджетных ассигнованиях должны рассматривается с учетом прав ребенка, что также предусматривает соответствующую координацию. Государство обеспечивает участие общественности в наблюдении за осуществлением государственной политики в интересах детей, а также организует учет мнения детей в процессе принятия политических решений и т. д.