Проблемы охраны здоровья детей «не подведомственны» социальной политике. Предметом государственной социальной политики является социальное неравенство людей в их доступе к жизненным благам, включая средства сохранения здоровья^[48], в то время как отношения между детской и остальной частью населения – есть естественное неравенство, которое, таким образом, не может быть предметом социальной политики. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики, осуществляемой в условиях современной России, в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики в области охраны здоровья детей актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребенка – общество».

Мы предлагаем установить статус детской части населения в качестве не «социальной группы», а «ростковой зоны» всего общества.

Следует подчеркнуть, что в пользу разработки и осуществления государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного направления политики свидетельствует усиливающаяся тенденция активного практического использования методов государственной политики для решения наиболее острых проблем, требующих безотлагательного решения. С этой точки зрения характерны выводы, содержащиеся в совместном решении коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации, коллегии Министерства труда и социального развития Российской Федерации и коллегии Министерства образования Российской Федерации от 11 апреля 2002 г., протокол № 7 «О проекте концепции охраны репродуктивного здоровья населения России на 2000–2004 годы и плане мероприятий по ее реализации»^[49]. В этом документе необходимость рассмотрения проблем охраны репродуктивного здоровья населения в качестве одного «из направлений государственной политики и факторов национальной безопасности страны» аргументируется тем, что «проблемы охраны репродуктивного здоровья населения в условиях экономического и демографического кризиса выходят за пределы компетенции здравоохранения и приобретают характер первостепенных задач национальной политики» [247, c. 24–30]. Анализ этого вывода позволяет выделить следующие три элемента, отражающие его логику:

1) конкретные противоречия общественного развития являются предметом специального (отдельного) направления государственной политики;

2) государственная политика является способом решения наиболее острых и неотложных проблем общественного развития;

3) государственная политика является инструментом решения межсекторальных проблем.

Указанные положения являются практической основой для использования методов государственной политики при решении проблем охраны здоровья детей. Методом экстраполяции можно сделать вывод о том, что такие отмеченные выше признаки, характерные для современных проблем охраны репродуктивного здоровья населения, как «угроза национальной безопасности», «экономический и демографический кризис», необходимость воздействия на причины неблагополучия, «выходящие за пределы компетенции здравоохранения», полностью соответствуют системе аргументации в отношении постановки цели выработки научно обоснованной государственной политики в области охраны здоровья детей, ее последующего законодательного закрепления и осуществления в качестве «первостепенной задачи национальной политики».

Основным результатом настоящего раздела исследования является обоснованный вывод о том, что детское здоровье необходимо рассматривать в качестве предмета государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного социального института.

Глава 4

Исследование правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей

Решение научной задачи формирования государственной политики в области охраны здоровья детей предусматривает предварительное определение ее правовых основ. В связи с этим был проведен анализ международных документов, а также нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, в которых охрана здоровья детей зафиксирована в качестве предмета государственной политики. Группировка указанных документов и актов, рассматриваемых в качестве институциональных факторов формирования государственной политики в области охраны здоровья детей, по способу отражения в них проблем детского здравоохранения позволила представить следующую классификацию (табл. 7), состоящую из пяти блоков:

– международные документы, регулирующие отношения в области охраны здоровья детей в общем контексте обеспечения прав ребенка;

– федеральные акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках общего предметного поля государственной политики в интересах детей;

– федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения;

– федеральные акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве предмета самостоятельного направления государственной политики;

– федеральные акты, в которых закреплены различные (не здравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья.

Таблица 7. Классификация международных и отечественных документов, в которых охрана здоровья детей зафиксирована в качестве предмета государственной политики

4.1. Отражение государственной политики в области охраны здоровья детей в международных документах

В начале 90‑х годов ХХ века, ко времени образования Российской Федерации и формирования новых социально-экономических реальностей (рыночная экономика, частная собственность на средства производства, либерализация рынка труда, социальное неравенство^[50], маргинализация значительной части населения [245] и т. д.), из-за отсутствия национальных законов, адекватно регулирующих отношения в области охраны здоровья детей, решающую позитивную роль сыграли нормы международных документов по правам ребенка. Поэтому не случайно первые российские нормативные правовые акты и официальные документы, направленные на решение проблем детства, апеллировали именно к международным соглашениям. В преамбуле принятого в 1995 г. Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» [181] особо подчеркнуто, что Российская Федерация привержена принципу добросовестного выполнения международных обязательств, при этом, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (статья 5). Эта норма зафиксирована также в статье 15 Конституции Российской Федерации.

Анализ нормативных правовых актов, вступивших в силу в 1990–2006 годах, позволяет сделать вывод о том, что начало формирования современных представлений о целях, содержании, принципах и других параметрах государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации напрямую связано с принятием обязательств по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей [33] и Конвенции о правах ребенка [90].

В качестве правовой основы здравоохранительного направления государственной политики в интересах детей оба указанных международных договора выполняют взаимодополняющие функции и в этом единстве развивают позицию Всемирной организации здравоохранения, выраженную в ее Уставе (1946) в виде формулы: «Здоровое развитие ребенка является фактором первостепенной важности». В 1948 г. указанная позиция ВОЗ была усилена авторитетом Всеобщей декларации прав человека, в которой провозглашено, что «материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь» [114, c. 39–43].