Принцип эффективного использования бюджетных средств ограничен в Законе № 44-ФЗ рамками формирования, расчета и обоснования НМЦК с последующим результатом экономии средств в процессе конкурентных процедур. Однако, с нашей точки зрения, эффективное использование финансовых средств заказчика достигается путем оптимального баланса «цены-качества» приобретаемых товаров, работ, услуг. Эффективность расходов бюджетных средств в процессе закупок напрямую зависит от расходов заказчика на проведение конкурентной процедуры и затрат хозяйствующих субъектов – участников закупок на участие. Следовательно, конкурентный отбор контрагента целесообразно проводить в том случае, когда эффект экономии в ходе конкурентных процедур превысит трансакционные издержки заказчика. Процесс такого отбора должен осуществляться соотношением «цена – качество»228 (публичные финансовые интересы).
С нашей точки зрения, представленные в Законе № 44-ФЗ принципы конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственный нужд, эффективность осуществления закупок не соответствуют принципам эффективного использования бюджетных средств, установленным ст. 34 БК РФ, которые, в свою очередь, полностью коррелируют с международно-признанным пониманием эффективности международного стандарта ISO. Достаточно привести позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой «принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12 Закона № 44-ФЗ) направлен на достижение одной из главных целей Закона № 44-ФЗ (повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений) и является конкретизацией общего принципа эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ)»229.
Необходимо учитывать, что закупки бюджетных, казенных, автономных учреждений оплачиваются не только за счет средств бюджета, но и за счет средств от приносящей доход деятельности, жертвования. В данном случае уместно использовать понятие публичные расходы, а не расходы бюджетных средств. Полагаем целесообразным в качестве одного из принципов обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок легально использовать принцип «эффективности публичных расходов», под которым понимается своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий публичных и внутриорганизационных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств, то есть – экономическая целесообразность публичной закупки.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предусматривает, что бюджетные ассигнования должны быть доведены до конкретных получателей данных средств с указанием цели их использования. Например, если проанализировать цель выделения бюджетных средств казенному учреждению, то в соответствии со ст. 69.1 и 70 БК РФ, оно является получателем бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. В научной литературе присутствует мнение о том, что бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг не рассматриваются в качестве самостоятельной формы расходов бюджета. В частности, С. С. Курбатова считает, что виды ассигнований не предопределяют правил и закономерностей формирования расходов публичным субъектом, поскольку финансовое обеспечение подобных услуг может выражаться в предоставлении бюджетных ассигнований как на цели оплаты государственного заказа, так и на его субсидирование230.
Бюджетное законодательство предусматривает выделение из бюджетов государства субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения ими государственного задания. Порядок определения объема и предоставления подобных субсидий устанавливается актами органов исполнительной власти, в которых обязательно предусмотрены положения о проверке распорядителем бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, что свидетельствует о реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, выделяемых для финансирования закупок. Предусмотренный финансовый контроль использования выделенных средств является основой защиты всех хозяйственных субъектов, участвующих в закупках.
На целевой характер выделенных бюджетных средств в качестве финансирования закупок указывает и положение о возврате субсидий в соответствующий бюджет государства в случае не достижения целевых показателей предоставления субсидии231.
В настоящее время практика реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств связана с судебными спорами относительно целевого использования субсидий и возврата их в бюджетную систему при нарушении этого условия. В частности, в 2018 году Комитет по печати и связям с общественностью Ленинградской области в суд с заявлением о взыскании с благотворительного фонда неиспользованного размера субсидии. Субсидия выделялась на цели финансирования затрат на реализацию проекта анимационной студии. Из-за блокировки расчетного счета фонда в связи с банкротством кредитной организации, на котором у него была аккумулирована полученная субсидия не были перечислены получателям денежные средства в обозначенные сроки. Тем не менее, фонд подтверждал полную реализацию проекта, указывая что целевые показатели результативности использования субсидии достигнуты. Суд, изучив материалы дела, не установил оснований для возврата в областной бюджет полученной субсидии, поскольку при выполнении проекта кредиторская задолженность фонда образовалась по вине банка. Проект фондом реализован, а целевые показатели о предоставлении субсидии достигнуты232.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в заключается в том, что расходы на оплату товаров, работ, услуг в рамках публичных закупок осуществляются из общей массы средств, поступивших в соответствующий бюджет, то есть из всех источников поступления, включая источники финансирования дефицита бюджета. Данные источники априори не могут быть отождествлены с конкретной закупкой, за исключением, пожалуй, доходов целевых бюджетных средств и средств, выделяемых в соответствии с государственной программой перевооружения, утверждаемой Президентом РФ. Тождественное определение принципу общего (совокупного) покрытия расходов дает Ю. Б. Бабкова при рассмотрении принципа обеспеченности, под которым понимается принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год233.
Полагаем, что указанный принцип лучше всего проявляется при финансовых требований к заказчику в процессе исполнительного производства, в рамках которого заказчик обязан предоставить в Федеральное казначейство платежный документ о пределах всего остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств бюджета согласно кодам бюджетной классификации (КБК).
Принцип баланса публичных и частных интересов, в том числе в процессе финансирования публичных закупок предлагаем рассмотреть с учетом нормы ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, признающей приоритеты прав и свобод человека и гражданина.
С одной стороны публичный интерес в силу указанной нормы поставлен в приоритет. О наличии принципа приоритета публичных интересов в процессе правового регулирования финансовых правоотношений в научных трудах указывала Ю. А. Крохина234. Под принципом приоритета публичных интересов Н. И. Химичева понимает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества235.
Принцип приоритета публичных интересов фактически проходит сквозь все структурные элементы финансового права, а следовательно определяет содержание направленности всего комплекса правового регулирования на обеспечение публичных интересов всего общества. Таким образом, принцип приоритета публичных интересов является интегратором формирования всей системы финансового права, включая необходимость применения публично-правового метода, но дозировано236 для регулирования общественных отношений, складывающихся в том числе в процессе финансового обеспечения публичных интересов.
