Таким образом, принцип эффективного использования бюджетных средств, тесно связанный со всеми принципами бюджетной системы, представляет собой и начало, задающее результат, и порядок достижения заданного результата, и контроль. Полагаем, что формирование публичных потребностей необходимо осуществлять в условиях определения приоритетов, устанавливаемых государством и влияющих на обоснованность и эффективность бюджетных расходов. Отразить такие приоритеты возможно в документах, обеспечивающих бюджетный процесс, например, в прогнозе социально-экономического развития территории, который способствует планированию бюджета на очередной финансовый год²²¹.

Государство, как хозяйствующий субъект на стадии составления и исполнения бюджета обязано исходить из реализации одной из двух целей: достижение запланированных результатов или достижение наилучшего результата. В первом случае, государство должно стремиться к экономии привлеченных денежных средств, что может ущемлять интересы иных хозяйствующих субъектов – участников закупок. Во втором – при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным, государство может использовать полностью весь объем средств, предусмотренных в бюджете для финансирования публичных закупок. При таком подходе помимо публичного интереса – интересы всех хозяйствующих субъектов предположительно могут быть также удовлетворены.

Однако, закрепленный в Законе № 44-ФЗ принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок», с нашей точки зрения, «тяготеет» к принципам административного права. Поэтому отсутствие указания на его сущность и содержание обязывает нас обратиться к отраслевому законодательству.

Принцип эффективности в административном праве в научной литературе рассматривают как эффективность осуществления властной деятельности. По мнению О. В. Шмалий эффективность исполнительной власти это состояние ее организации и осуществления, обеспечивающее достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащее эмпирической верификации посредством правового мониторинга. Результативность исполнительной власти заключается в целесообразности, отражающей «степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, … и в рациональности, отражающей степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов»²²².

Эффективность является понятием больше экономическим, чем правовым. Согласно положениям международного стандарта ISO 9000:20086 под эффективностью понимается соотношение достигнутых результатов к затраченным ресурсам (способность регулируемой системы достичь запланированных целей) с заранее заданными временными параметрами, качественными характеристиками и объемами. При этом результативность выражается степенью достижения запланированных результатов (целеполагание). Понятие эффективности по данному стандарту в целом соответствует понятию и содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств, установленных БК РФ. Вместе с тем, БК РФ не содержит норм, определяющих механизм и порядок реализации процедур публичных закупок, направленных на достижение эффективности расходования бюджетных средств. Наличие общей отсылки ст. 72 БК РФ к Закону № 44-ФЗ, пусть даже, с учетом положений БК РФ не свидетельствует о безусловном и первоочередным применением всеми субъектами норм БК РФ в сфере публичных закупок.

Из приведенного выше явствует, что предусмотренный в Законе № 44-ФЗ принцип эффективности и результативности может выражаться исключительно в обеспечении максимального количества участников конкурентной закупки, полной открытости и прозрачности процедуры, единстве контрактной системы, профессионализме заказчика, стимулировании инноваций в сочетании с принципом обеспечения конкуренции. Указанное полностью расходится с принципами финансового права и бюджетного процесса и находит подтверждение в судебных актах, учитывающих принципы контрактной системы в сочетании с отраслевыми принципами права, формирующих правовое регулирование сферы закупок.

Так, в период действия Закона № 94-ФЗ Президиум ВАС РФ указал, что «основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблении в сфере размещения заказов»²²³.

Далее указанная правовая позиция неоднократно подтверждалась Верховным Судом РФ, но уже в рамках Закона № 44-ФЗ:

– в январе 2018 г. «… целью правового регулирования Закона № 44-ФЗ при проведении конкурентных процедур является не обеспечение доступа к закупке как можно большему количеству участников, а качественное удовлетворение потребностей государственного заказчика»²²⁴;

– в ноябре 2019 г. «…закрепленный в ст. 8 Закона № 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона № 44-ФЗ, устанавливающие запрет на ограничение количества участников конкурентных процедур, должны применятся таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения таких нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов»²²⁵;

– в марте 2020 г. «не приняты во внимание особенности целей и принципов Закона № 223-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, имеющих различные сферы правового регулирования и которые нельзя назвать аналогичными. Основополагающим для закупок по Закону № 44-ФЗ является эффективное, зачастую экономное расходование бюджетных средств, а по Закону № 223-ФЗ – эффективное удовлетворение потребностей самого заказчика, самостоятельно устанавливающего правила закупок. Основой для разграничения служат также принципы осуществления закупок, которые также различны»²²⁶.

Практика свидетельствует, что экономия бюджетных средств и достижение наилучшего результата закупки не способны создать условия для реализации принципа обеспечения конкуренции. Неопределенность в понимании сущности принципа «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок» не способствует фактическому достижению истинной цели публичных закупок – удовлетворению публичного интереса. Указанное подтверждает необходимость использования в процессе финансирования публичных закупок принципов бюджетного процесса.

По мнению О. Г. Воронцова реализация принципа эффективного использования бюджетных средств не может осуществляться без реализации принципа подведомственности расходов бюджетов, которым устанавливаются требования к распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от распорядителя бюджетных средств к получателям бюджетных средств, следовательно, требование эффективного использования бюджетных средств не может быть реализовано без требования о порядке распределения данных средств использующими субъектами²²⁷.

Вместе с тем, БК РФ не наделяет получателей и распорядителей бюджетных средств обязанностью информировать главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) о результатах своей деятельности. В этой связи установить соотношение достигнутых целей запланированным задачам фактически не представляется возможным.