«Бюджет по форме закон, по содержанию – это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления», – утверждал Н. М. Коркунов82.
Как финансовую программу, план деятельности правительства характеризует бюджет Г. Жез83, подчеркивая его политическое значение.
В советскую эпоху планирование приобрело государственное значение и конституционный статус, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в советские конституции.
В первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. бюджетному праву посвящен целый раздел с одноименным названием. Ст. 49 среди других вопросов, имеющих общегосударственное значение, относит к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «к») и утверждение бюджета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «л»); а ст. 80 установила, что «государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете»84.
Ст. 1 Конституции СССР 1923 г. к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов отнесены «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. «з»), а также «утверждение единого государственного бюджета Союза С. С.Р., в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик» (п. «л»)85.
Конституция СССР 1936 г. закрепила планирование в качестве важнейшего принципа общественного устройства СССР (ст. 11) и установила основы компетенции Союза ССР, его высших органов государственной власти и органов государственного управления, а также Верховных Советов союзных республик в области планирования (ст. 14, 60, 68). В частности, ст. 11 установила, что «хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности»86.
Планированию в СССР на государственном уровне придавалось огромное значение как одному из основных методов государственной деятельности, не было оно обойдено вниманием и советской правовой науки.
А. Н. Косыгин87, отмечал: «Планирование – … не просто экономическая деятельность… Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решить в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»88.
О. Е. Кутафин относил планирование к числу важнейших методов государственной деятельности, выступающего «в качестве объективно необходимого метода деятельности, соответствующего объективным потребностям сложившейся общественной жизни»89.
Отстаивая идею о выделении планового права в самостоятельную отрасль права, О. Е. Кутафин одновременно подчеркивал его взаимосвязь с финансовым правом, предметом которого являются общественные отношения, возникающие в процессе планового поступления, распределения и использования необходимых денежных средств, и особенно – с бюджетным правом, что обусловлено плановым характером бюджета как основного финансового плана образования и использования фонда денежных средств государства, его тесной связью с планом90. Критерием же отграничения планового права от финансового и бюджетного права как его составной части О. Е. Кутафин называет именно присущий каждому из них специфический предмет правового регулирования: все вопросы планирования, касающиеся денежных средств, составляют предмет регулирования финансового права, все прочие отношения, связанные с экономико-социальным планированием, – планового права91.
В то же время, О. Е. Кутафин замечает, что «установлением планов», которое он называет «ядром, сердцевиной плановой деятельности», содержание этой деятельности не исчерпывается. Необходимыми и важнейшими составными частями плановой деятельности государства, по его мнению, выступают также: а) доведение показателей этих планов до исполнителей и государственный плановый контроль их выполнения; б) корректирование установленных планов, осуществляемое в процессе их реализации; в) совокупность технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования92.
Определение бюджета как росписи или плана расходов и доходов государства на определенный период, утверждаемого законодательными органами, перешло в советскую правовую и экономическую литературу. А. М. Гурвич, давая общую характеристику бюджета, указывал, что «бюджетом, или государственной росписью, называется выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный период»93.
В изданной в 1924 г. «Финансовой энциклопедии» содержится следующее определение: «Под государственным бюджетом разумеется утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением их баланса»94.
В советской науке финансового права сформировался подход к бюджету как к основному финансовому плану95.
В частности, В. В. Бесчеревных указывает, что бюджет является основным финансовым планом потому, что через бюджет распределяется и перераспределяется основная часть национального дохода, ежегодно создаваемого в государстве. Автор выделяет признаки бюджета как планового акта: директивность, реальность, обязательность для исполнения. Если директивность и обязательность для исполнения являются признаками, свойственными всей системе нормативных правовых актов, то реальность, по мнению автора, – это особенность именно финансовых, в том числе финансово-плановых актов96.
Признание в советской финансово-правовой и экономической науке получило сформулированное Е. А. Ровинским определение понятия государственного бюджета как государственного финансового плана «образования основного фонда денежных средств»97, хотя позднее ряд ученых признали такое понимание бюджета односторонним98.
М. И. Пискотин, анализируя понятие государственного бюджета, определяемого им как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства», выделял три признака бюджета, характеризующие его с точки зрения экономического содержания: 1) общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) финансовый план государства – план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств (смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования); 3) основной финансовый план, занимающий ведущее место по отношению к другим самостоятельным финансовым планам (например, финансовые планы (сметы) министерств и ведомств99. Юридическая же природа бюджета, по мнению автора, заключается в том, что бюджет «выступает как государственный плановый акт, принимаемый в установленном законодательством порядке»100.
