Принятым в 1959 г. Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»101, было установлено: «в Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления» (ст. 1). Государственный бюджет СССР определялся как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства», что М. И. Пискотин признал «в основе своей весьма удачным», поскольку [в данном определении – авт.] были восприняты и синтезированы «все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета»102.
После распада СССР на стадии становления российского бюджетного законодательства, данный закон послужил основой при принятии Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»103.
Присущий социалистической системе хозяйства принцип плановости был также закреплен в Конституции СССР 1977 г.104: видное место в системе народнохозяйственного планирования отведилось финансово-плановым актам, обеспечивающим плановость в области финансовой деятельности государства, и тесно связанным друг с другом. С учетом отраслевого и территориального принципов (ст. 16 Конституции СССР) принцип социалистического планирования в финансовом праве проявлялся в закреплении плановых основ финансовой деятельности Советского государства, в осуществлении ее на основе финансово-плановых актов105. Система финансово-плановых актов включала: 1) государственный бюджет СССР, бюджеты союзных, автономных, республик и местных Советов; 2) кредитный и кассовый планы Госбанка СССР, а также финансово-кредитные планы банков долгосрочных вложений; 3) финансовые планы других финансовых органов (Госстрах СССР, Гострудсберкассы); 4) финансовые планы (балансы доходов и расходов) отраслей народного хозяйства и социалистических предприятий; 5) сметы государственных учреждений и организаций106. Советские финансово-плановые акты являлись государственными актами, на основе которых регулировалась финансовая деятельность государства, порядок поступления денежных средств и их расходование.
Распад СССР неизбежно обусловил изменения во всех сферах жизни и деятельности, не обойдя и финансовую деятельность. В течение 1990-х годов шло формирование финансовой системы, к концу которых были приняты основные федеральные законы, регулирующие финансовые отношения, в т. ч. Бюджетный кодекс Российской Федерации; в течение 90- гг. XX в. и «нулевых» годов века нынешнего сформировалась система органов, осуществляющих финансовую (бюджетную) деятельность. Но термины «план», «планирование», «принцип плановости» до недавнего времени употреблялись нечасто, считались «неудобными»; реформаторы 90-х годов полагали, что рынок сам себя отрегулирует107.
Однако наука финансового права никогда не оставляла принцип плановости без внимания, подчеркивая его значение в осуществлении публичной финансовой деятельности и регулировании финансовых правоотношений, о чем свидетельствует значительное число научных исследований, посвященных данному вопросу.
Недооценка принципа плановости финансовой деятельности государства, по мнению Е. В. Кудряшовой, влечет за собой рассогласованность экономической и финансовой систем108.
В этой связи, видимо, заслуживает внимания позиция, согласно которой «принцип планирования в финансовой деятельности государства должен быть увязан с формированием общеэкономического плана развития публичного сектора экономики и роли государства как субъекта экономических отношений в сфере частного сектора экономики. В этом случае субъекты рыночной экономики могут ориентироваться на задачи, степень и формы участия в негосударственном секторе экономике и также осуществлять свое планирование»109.
Таким образом, можно констатировать, что финансовая деятельность как деятельность публичная, а также финансовые правоотношения, складывающиеся в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов (а бюджетные отношения как их органичная, ключевая составляющая), основываются на принципе плановости, где планирование является методом, а план – инструментом.
Принцип плановости как основополагающий принцип финансовой деятельности и финансового права, согласно О. Н. Горбуновой, должен прямо предусматривать, «что государство и общество не могут развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год, а проследить за поступлением доходов и совершением расходов можно эффективно только через бюджет (бюджетную систему), систему государственных внебюджетных фондов, которые рассчитываются до начала финансового года или бюджетного периода»110.
По мнению Н. И. Химичевой, «принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений». К формам финансовых планов Н. И. Химичева относит бюджеты разных уровней, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132 Конституции РФ)». Планирование финансов, по ее мнению, «не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, выступая важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которыми неразрывно связано финансовое планирование. В процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу. На их основе проводится прогнозирование мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование».
С 2006 г. осуществлен переход к планированию и утверждению трехлетнего федерального бюджета, изменению содержания финансовых плановых показателей с их ориентированием на конечный результат.
Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы, все территориальные уровни, различные отрасли и сферы экономики, юридические лица. Кроме того, на всех уровнях бюджетной системы (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) составляются сводные финансовые балансы, где учитываются финансовые ресурсы каждого публично-правового образования 111.
Принцип плановости, на котором основывается финансовая деятельность публично-правовых образований, реализуется на основе разработки и исполнения целой системы плановых, проектных и прогнозных документов – финансово-плановых актов, в соответствии с которыми затем принимются и исполняются расходные и бюджетные обязательства получателями бюджетных средств 112. Структура, порядок составления, утверждения и исполнения финансово-плановых актов закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах 113.
Основными финансово-плановыми актами публично-правовых образований являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования), местные бюджеты. Казенные учреждения, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, составляют бюджетные сметы; бюджетные и автономные учреждания – сметы доходов и расходов.
