В 1719 году Петр провел вторую реформу государственно-территориального устройства. Губернии были разделены на 45 провинций. Каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода, в помощь которому давались земский секретарь и надзиратель сборов налога. Воевода обладал широким кругом полномочий в административной, финансовой, полицейской и судебной областях. Губернии объединили на своих территориях суд и вооруженные силы, то есть стали военными и судебными округами.

Наряду с реформированием внутригубернского управления Петр осуществил ряд изменений и на уровне самих губерний. Так, Указом от 28 июля 1713 года создавалась Рижская губерния, к которой отходила часть упразднявшейся Смоленской. Указами от 26 января 1714 года и 22 ноября 1717 года из состава Казанской губернии выделялись в качестве самостоятельных губерний Нижегородская и Астраханская. В 1725-м в результате преобразования из Азовской губернии появилась Воронежская губерния.

После победы в двадцатилетней Северной войне Россия, по Ништадтскому миру 30 августа 1721 года, возвратила себе выход к Балтийскому морю (утраченный по условиям Столбовского мирного договора со Шведским королевством от 27 февраля 1617 года), присоединила себе территорию Ингрии и часть Карелии, получила Эстляндию с островами и Лифляндию, а также установила протекторат над Курляндией.

За счет возвращенных и присоединенных территорий были расширены границы Санкт-Петербургской губернии и образована новая Ревельская губерния. К 1725 году Российская империя состояла из 11 губерний и 47 провинций, а сложившаяся при Петре трехуровневая система административно-территориального деления (губерния – провинция – уезд) просуществовала до губернской реформы Екатерины II 1775 года.

В период всего своего царствования Петр I осуществлял перманентные реформы как центрального, так и местного управления, целью которых была централизация власти и оптимизация системы и функций аппарата «внутреннего управления» в интересах укрепления государства и формирования абсолютной власти монарха.

Так, царским Указом от 22 февраля 1711 года[3] вместо архаичной Боярской думы был учрежден Правительствующий Сенат из девяти человек, которых назначал сам Петр. Сенат занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Позже, в 1722 году, уже для контроля за обюрократившимся за десять лет Сенатом слабеющий Петр I ввел должность генерал-прокурора, который подчинялся только императору. Первым генерал-прокурором был назначен П. И. Ягужинский.

Кроме того, при Сенате была образована специальная прокурорская контора и введены должности обер-прокурора и прокуроров во всех центральных учреждениях, а позже к ним добавились коллежские и судебные прокуроры, которые подчинялись непосредственно генерал-прокурору.

В 1712 году по шведскому образцу вместо многочисленных приказов Петром создаются 12 коллегий (коллегиальных органов управления), функции которых были четко разграничены, равно как и обязанности их должностных лиц.

Внешними сношениями стала заниматься Коллегия чужестранных (иностранных) дел; управлением флотом и сухопутной армией – Адмиралтейская и Воинская коллегии; судебная сфера отошла к Юстиц-коллегии; доходами государевой казны ведала Камер-коллегия, расходами – Штатс-контор-коллегия, а контролем за сбором и расходованием казенных средств – Ревизион-коллегия. Торговлей и промышленностью руководили Коммерц-коллегия, Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия.

Целью коллежской реформы стала объективно назревшая оптимизация работы органов управления. Некоторые из коллегий Петр сформировал на основе нескольких бывших приказов. Например, Юстиц-коллегия объединила семь ранее существовавших самостоятельных приказов. Каждая коллегия действовала на основании своего регламента, утверждаемого лично царем, и состояла из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров и других чиновников. К концу жизни Петра количество коллегий увеличилось до 17.

Итогом этих преобразований стало создание к 20-м годам XVIII века, по сложившемуся тогда европейскому образцу, «регулярно-бюрократической» (коллежской) системы государственного управления. Эта система органов послужила прообразом того, что теоретики государственного управления позже назовут «функциональной» моделью системы и организации деятельности органов исполнительной власти. Коллежская система внутреннего государственного управления, введенная Петром I, просуществовала почти сто лет и была реорганизована Александром I только в 1802 году.

Для Петровской эпохи было характерно усиление государственного вмешательства практически во всю организацию жизни и даже в сложившийся за предыдущие века традиционный быт народа. Важную роль в регулировании отношений государства с простыми людьми на Руси всегда выполнял чиновничий аппарат, на все ключевые должности которого в центре и на местах традиционно назначались представители дворянства.

В отличие от европейской муниципальной практики, система городского управления в России реорганизовывалась исходя не из интересов горожан, а в первую очередь из потребностей государства. Так, петровским Указом от 10 марта 1702 года были упразднены губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, а само губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников в 1711 году Петр I издал указ о фискалах, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать интересы государственной казны, вести борьбу с преступностью. При Сенате была учреждена должность обер-фискала, с 1723 года переименованная в должность генерал-фискала.

Служба фискалов с 1722 года была подчинена генерал-прокурору. При этом к полномочиям генерал-прокурора были отнесены и задачи надзора за Сенатом, который из девяти ближайших соратников Петра I в 1711 году разросся до громоздкого бюрократического учреждения. Таким образом, роль Сената в новом механизме государственного управления в последние годы жизни императора была резко ограничена.

Учитывая, что главной опорой русской самодержавной монархии были боярство и дворянство, Указом Петра I от 20 января 1720 года было введено обязательное (а практически – принудительное) обучение для детей из этих привилегированных сословий, опираясь на которые, Петр I осуществлял задуманные им реформы. Для консолидации аристократии царь ликвидировал деление господствующего класса на различные конкурирующие между собой группы элит и сформировал лишь одно высшее сословие – дворянство. Однако дворяне испытывали традиционное предубеждение против скучной службы в канцеляриях и конторах, считая ее уделом «низкородных» дьяков и подьячих. Поэтому не прошедшим обучение и не сдавшим экзамен Петр даже повелел запрещать жениться.

Самым важным событием в реализации многолетней петровской реформы государственной службы стало утверждение в 1722 году «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» («Табели о рангах»). Личным решением Петра «государева служба» (гражданская и военная) не только устанавливалась как обязанность для всех дворян, но и разрешалась как возможность продвижения в обществе для «подлого люда». «Служба» в Петровской России становилась единственным реальным способом получения государственного чина для представителей низших сословий.

На основании «Табели о рангах» все должности делились на военные (гвардейские, сухопутные, артиллерийские и морские), статские и придворные, а каждая группа должностей составляла иерархию из 14 классов (рангов, где I – высший). Например, «Табель о рангах» статской службы включала иерархию классов гражданских чинов от I класса – канцлера до XIV класса – коллежского регистратора.