Настоящий учебник впервые, на основе поправок к Конституции РФ 2020 года, рассматривает федеральное законотворчество как полноценный институт современного российского публичного права; аккумулирует, систематизирует и в методологическом единстве излагает публично-правовой комплекс знаний о зарождении и развитии, теории и практике отечественного законотворчества, включая:

– историю развития профессионального законотворчества в России;

– характеристику современного законотворчества как важной составной части публично-правовой теории и практики;

– характеристику объектов и субъектов федерального законотворчества;

– соотношение понятий «законотворческой» и «законодательной» деятельности и обоснование авторской концепции расширенной трактовки законодательного процесса;

– характеристику предварительной стадии законотворчества, начиная с инициирования и обоснования идеи проекта закона, разработки его концепции и текста и вплоть до полной готовности к внесению в парламент;

– характеристику всех стандартных стадий классического федерального законодательного процесса – от внесения проекта закона и его принятия Государственной Думой, одобрения Советом Федерации, подписания Президентом РФ и до официального опубликования;

– особые стадии законодательных процедур повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и вотированных Президентом РФ;

– правила современной юридической техники, включая порядок подготовки и оформления проектов федеральных законов;

– особенности юридической терминологии, а также правовой и лингвистической экспертизы проектов федеральных законов.

Учебник подготовлен с учетом более чем тридцатилетней практики законотворческой и экспертно-правовой работы автора в Комиссии по экономической реформе Совета Министров СССР и Государственно-правовом управлении Президента РФ, а также сорокапятилетнего опыта преподавания публично-правовых дисциплин на юридическом факультете МГУ им. М. В. Ломоносова, в ВЮЗИ (ныне Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина – МГЮА), на юридическом факультете им. М. М. Сперанского РАНХиГС при Президенте РФ (ныне Институт права и национальной безопасности РАНХиГС при Президенте РФ) и факультете права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ).

Учебник рекомендуется для обучения студентов магистратуры и специалитета публично-правовой специализации. Он соответствует программе общего курса публичного права, преподаваемого в настоящее время во всех ведущих российских юридических вузах, а также на юридических факультетах университетов по направлению «Публичное право».

Все нормативные правовые акты Российской Федерации приводятся в учебнике по состоянию на 1 июля 2025 года.

Еще древнегреческий философ Платон в V веке до н.э. писал, что из всех наук более всего совершенствует человека, ими занимающегося, наука о законах; по крайней мере, так должно быть, если правильны ее положения.

Впервые в истории европейской цивилизации практическое обособление норм права и правовых знаний от религиозных норм (то есть секуляризация права: от лат. saecularis – «мирской», «светский») произошло в период Римской республики в связи с ослаблением влияния политеистической государственной религии, а затем – с распространением христианства по всем провинциям уже Римской империи. Предположительно в I–II веках н.э. естественное античное римское право было постепенно разграничено на частное (лат. – изначально jus privatum, позже jus civile) и публичное (лат. jus publicum).

В юридической науке существует много версий и мнений относительно критерия (критериев) деления права на публичное и частное. На заре предметного обособления и формализации древнеримского публичного и частного права основой их разграничения был критерий пользы (или интереса). В соответствии с данным критерием частное право относилось к пользе римских граждан как индивидуумов и обеспечивало реализацию их частных интересов, а публичное право обеспечивало общественные интересы и пользу для государства как союза римских граждан.

Позже господствующей стала теория, согласно которой критерием разграничения частного и публичного права является метод правового регулирования. Для частного права основополагающим стал диспозитивный метод регулирования (основанный на юридическом равенстве сторон частноправовых отношений), а для публичного права – императивный метод регулирования (основанный на власти и подчинении сторон публично-правовых отношений).

В условиях отсутствия тогда какой-либо теории права привилегией занимавших, как правило, высокие государственные должности древнеримских юристов (преторов, префектов, магистратов) было делегированное им императорами право интерпретировать, толковать и комментировать нормы права. Первыми в истории Европы профессиональными «законотворцами», то есть писателями и толкователями законов, обосновывавшими в своих трактатах, речах, комментариях и судебных решениях важность и необходимость новой системы права, традиционно считаются древнеримские юристы Юлий Гай (2-я пол. II в.), Эмилий Папиниан (II–III вв.), Юлий Павел (1-я пол. III в.), Домиций Ульпиан (II–III вв.) и его ученик Геренний Модестин (III в.).

Наиболее известными и цитируемыми из них в частном и публичном праве соответственно стали префект претория при императоре Септимии Севере Эмилий Папиниан (150–212 гг.), казненный императором Каракаллой за отказ обосновать с точки зрения права и оправдать совершенное им братоубийство, и помощник и ученик Папиниана Домиций Ульпиан (170–223 гг.), позже также занимавший высокие должности в Римской империи.

В 426 году сочинениям Гая, Папиниана, Павела, Ульпиана и Модестина, как основоположников новой системы римского права, решением императора Валентиниана III была придана обязательная юридическая сила законов.

Повышение роли и значения юристов привело к формированию в Римской империи регулярного юридического образования. Начиная с I века н.э. римская система образования значительное внимание стала уделять юридической науке. Так, известный древнеримский юрист Мазурий Сабин предположительно еще в 20-х годах I века открыл первую частную юридическую школу. Там читались лекции по праву, юридической технике, проводились диспуты и давались ответы на вопросы учеников. Задолго до Папиниана, Ульпиана и Модестина Мазурию Сабину и некоторым другим известным юристам еще первым императором Рима Октавианом Августом было дано право официально разъяснять законы, издавая свои «подтвержденные государством мнения» (лат. publice responsere), то есть официальные юридические заключения о смысле законов.

Ученики и последователи Сабина после его смерти (позднее 54 года) образовали авторитетную научную школу римского права – сабинианцев, просуществовавшую более двух веков. Представитель школы сабинианцев Юлий Гай во II веке написал один из самых известных учебников по римскому праву – «Институции» Гая. Система изложения материала, избранная им (лица, вещи и обязательства, иски) впоследствии получила широкое распространение.

Не менее важным направлением юридической науки и образования в Римской империи была школа прокулианцев. Ее основателем был Марк Антисий Лабеон (ок. 50 г. до н.э. – 18 г. н.э.), а наиболее известным представителем – его ученик Прокул (по имени которого и была названа школа). Эта школа по ряду важных положений римской юриспруденции выступала противником сабинианцев.

В IV–V веках в Римской империи продолжало действовать несколько специальных юридических школ с четырехлетним сроком обучения. Позже, уже при византийском императоре Юстиниане (правил с 527 г. до своей смерти в 565-м) срок обучения был увеличен до пяти лет. В правление Юстиниана проводилась обширная кодификация права, в 529–534 годах был составлен «Свод римского гражданского права» (Corpus juris civilis), состоявший из «Институций», «Дигест», «Кодекса Юстиниана» и «Новелл».