Что касается мнений Сперанского, то после совершенной ревизии он видел также необходимость произвести коренную реформу сибирского управления согласно местным условиям края. Он сознавал, что управление на общем положении при отдаленности Сибири невозможно, и требуется создание особых оснований. «Если бы расстройство сего края было частное, то можно было бы и исправить его частными переменами, но Сибирь требует общего и совокупного во всех частях образования», — писал он, обозрев сибирские порядки. «Она не может быть управляема, как Новгородская и Тверская губернии, между тем настоящий порядок и правила одинаковы», — присовокуплял он в письме к Кочубею.

Трудность административных задач в Сибири состояла в том, что здесь не прилагались, не прилаживались вовсе те начала управления, которые проектировались в других областях, порождая совершенно иные результаты. Здесь не удавалось управление ни на общем основании, ни на особенном. При том и другом порядке являлись особого рода неудобства. Если при одном порядке страна терпела от самовластия при увеличении власти, которая предоставлялась местным начальникам для скорейшего решения дел, то, с другой стороны, замедление дел и зависимость их от дальних центральных учреждений приводили в Сибири к другим затруднениям. Решения дел или каких-либо необходимых для края распоряжений приходилось ждать по нескольку лет; так, раз пришедший груз в Камчатку со съестными припасами должен был дожидаться разрешения о принятии их из Петербурга. Дела уголовные длились десятки лет. Таким образом, усиление власти и предоставление ей значительных полномочий поселило произвол, а уменьшение власти и подчинение хода дел отдаленным высшим инстанциям рождало замедление и неудобства для края. Одни меры парализовали другие; сибирское управление требовало, между тем, местного управления со всеми гарантиями от произвола администрации. Централизация здесь приводила к одним злоупотреблениям, а предоставление независимой власти начальникам на месте — к другим. Таков был давнишний сфинкс сибирской истории. Эти задачи должно было разрешить и примирить Сперанскому.

Сперанский хорошо видел, что доселе управление Сибирью основывалось на личном доверии к администраторам и что их власти не было положено оснований. Он поставил целью поэтому сибирских правителей подчинить законам и сделать орудием правительства. Но само ограждение законами не могло достигать цели, по его мнению, без особых прочных учреждений, могущих следить за этой властью. Самые лучшие начальники, предоставленные себе, могли ошибаться. Вот что чрезвычайно справедливо высказал он по этому поводу: «Если бы личная власть в Сибири, — говорит он, — предоставленная до 1819 года бывшим в Сибири главным правителям, и ограждалась подробными и самыми верными правилами, то и тогда, быв удалена от надзора и не имея вокруг себя ни преграды, ни предостережения, она легко могла бы перейти в самовластие. Доверие к личным свойствам тут не защита, ибо в самовластие впадают постепенно, нечувствительно и не всегда с худым намерением. Напротив, при намерениях самых лучших, по самому усердию к добру и желая дойти к нему кратчайшею дорогою или избрать решительнейшие меры, увлекаются в заблуждения, сперва для сокращения нарушают формы маловажные, потом идут к важнейшим, наконец, касаются и сущности дела и, таким образом, поступая всегда по добрым побуждениям, ниспровергают порядок, и, действуя по совести, действуют противозаконно». Главною программою и целью своей реформы он поставил поэтому: 1) преобразить личную власть начальников в установление и, соединив единство ее действия с гласностью, охранить ее от самовластия и злоупотреблений законными средствами; учредить ее действия (то есть распоряжения), чтобы они не были личными и домашними, а служебными и публичными; 2) усилить надзор, собрать раздробленные и бессильные его части в одно установление, и таким учреждением заменить, с одной стороны, удаленный от Сибири надзор высшего правительства, а с другой — недостаточный надзор общественного мнения; 3) разделить и определить те административные функции, которые были прежде смешиваемы в разных учреждениях; 4) привести в согласие все части управления; 5) приспособить управление к особенному положению тех сибирских областей, которые при огромном пространстве имеют весьма мало населения; 6) ввести простоту и удобство обрядов в видах успешности и быстроты разрешения дел.

Как ни были благонамеренны и соответственны обстоятельствам эти цели, но, конечно, при всяких благих намерениях важнее всего их выполнение. А потому любопытно взглянуть, какими путями Сперанский стремился осуществить их? Имея в виду содействовать быстрому разрешению дел на месте и учредить контроль в сибирском управлении, Сперанский проектировал составить отдельное высшее управление для Сибири. Он предложил образовать в каждой части Сибири «главное управление под председательством генерал-губернатора»; главное управление должно было служить и высшим правительственным местом в Сибири. Генерал-губернаторская власть являлась исполнительною, она составляла только часть установления. Деятельность ее состояла только в надзоре и исполнении. Таким образом, он проектировал ограничение власти и специальное ей назначение. В помощь генерал-губернаторам учреждались советы из чиновников местного управления и частью от министерств: «Мнение этого совета необходимо во всех важных предметах, присвоенных совету». «Но мнения совета без утверждения председателя недействительны; члены совета не могут остановить исполнения, но они имеют право непринятое мнение представлять высшему начальству». Роль советов была совещательная. Подобные же советы установлялись в помощь губернаторам из чиновников главного управления по губерниям и окружные советы у окружных начальников.

Таков был план, на котором построено сибирское учреждение. План этот основывался на введении коллегиального управления во всех частях вместо единоличного и опирался на взаимный контроль одних учреждений другими. «Введением коллегиального управления, — говорит г. Вагин, — Сперанский имел в виду предохранить власть от ошибок и увлечений. Но это нисколько не ослабляло исполнительной власти, от нее зависело, принять или не принять мнение совета. Одно уже это показывало теоретичность проекта, имевшего в виду разом соединить и ограничение, и независимость исполнительной власти, то есть два противоположных начала. Присоединение советов к тому же не было собственною мыслью Сперанского. Еще в проекте наместничеств в 1816 г. предлагалось по всей России учредить при наместниках советы с правом совещательного голоса; в записке Козодавлева упоминается о применении совета собственно к Сибири. Самый совет притом у Козодавлева имеет более широкую программу, чем у Сперанского. Учреждение советов имело разительное сходство с теми учреждениями, которые Сперанский приводил в действие в первую счастливую эпоху своей деятельности в министерствах». Насколько они близки были этим учреждениям, по мнению Корфа, далеко не удавшимся и не соответствовавшим первоначальным планам Сперанского, это трудно сказать, но что они были по плану, давно принятому для общего управления, с этим нельзя не согласиться, потому что главное управление Сибири было сколком с обыкновенных губернских правлений, введенных в России с некоторым выделением совета и правом обсуждать только дела в большем размере. Точно так же они соответствовали и принятому принципу коллегиального порядка обсуждения дел в присутственных местах, принципу, существовавшему довольно давно и, как видим, не раз предлагавшемуся. Если чем и отличались проектируемые для Сибири губернские и главные управления с советами, состоящими в подчинении у губернаторов, то очень незначительно от прочих присутственных мест в России; принципиального же различия между ними не было. Сперанский старался примирить неудобства сибирского управления соединением коллегиального порядка с единоличным и гарантировать обыкновенной комбинацией при помощи зависимости одних чиновников от других.