Об управлении Сперанского с исторической точки зрения можно только сказать, что при старых условиях и при существовавшей обстановке, без солидных учреждений, на отсутствие которых он жаловался, при поголовном невежестве общества, злоупотреблениях исполнителей он и не мог произвести существенных изменений в ходе дел сибирской администрации. Как мы видим, он сознавал это и силился даже разъяснить другим, разрушая иллюзию, будто одна его личность могла что-либо сделать.
Составлением Сибирского учреждения[132] Сперанскому выпадало на долю рассечь гордиев узел 200-летнего сибирского управления и раз и навсегда прекратить постоянно возникавшие беспорядки и злоупотребления в Сибири. Но в силах ли он был это сделать? Управление Пестеля и Трескина отражало только вековой режим сибирской администрации. Таким образом, чтобы искоренить неудобство и беспорядицу управления, необходимы были не частные, а общие меры. Ревизия Сперанского, хотя и лучшего человека своего времени, не помогла, как не помогало прекращению злоупотреблений его управление. Средство оставалось одно: создать новые основания управления, уследить причины зла. Общие недостатки сибирского управления состояли в самовластии, бесконтрольности, беззаконии и личном произволе, развившимися благодаря отдаленности страны. Правительство сыздавна сознавало, что управлять этим новоприобретенным и отдаленным краем на общих основаниях не было возможности, а потому давно старалось создать в нем особенный порядок управления, свойственный местным условиям. Попытки эти проходят через всю историю Сибири. Когда-то при воеводском управлении был учрежден в Москве особенный «Сибирский приказ», которому воеводы были обязаны отчетом и который был вроде колониального департамента. С 1708 г. по 1764 г., то есть с Петра, Сибирью управляли уже губернаторы, жившие в Тобольске. Вся Сибирь называлась сибирской губернией и имела пять провинций. В состав ее управления входили не только Сибирь, но и часть нынешних Вологодской, Вятской, Пермской и Оренбургской губерний. Этим огромным районом заведывал один губернатор с огромною властью. Какова была эта власть, это видно по первому из губернаторов князю Гагарину, создавшему из себя сибирского вице-роя. Губернаторская власть после Гагарина не только не уменьшалась, но постоянно увеличивалась. Между тем, устроена была военная омская линия с особым начальством, и к России присоединено было новое инородческое царство в лице киргизов. Тогда, при Екатерине, вздумали и в Сибири устроить особое наместничество. Екатерина видела в Сибири обширную инородческую колонию и решилась дать ей права подчиненного царства. Она принимает меры в улучшении быта инородцев, водворяет покровительство торговле бухарцев, обещает из них создать особую торговую думу для целой Сибири с делопроизводством на бухарском языке, уничтожает казенные монополии, наконец, наименовывает Сибирь «царством», дает ему особый герб с двумя соболями и чеканит особую сибирскую монету. В Тобольске символом царской власти, под покровительством которого считается это инородческое царство, поставлен был трон, на котором сибирский наместник принимал свидетельство верноподданства от хана средней киргизской орды и остяцких князей. Конечно, было странно видеть, что край, все более и более заселяемый русскими, вдруг как бы обратно назван был инородческим царством, с предоставлением особого покровительства и даже автономии инородцам. Но это объясняется не столько тем, что Екатерина Великая хотела обратить Сибирь в первобытные формы татарского царства, сколько ее реформаторскими планами, которые она имела в виду относительно целой России и которые не могли не коснуться и Сибири. В этом случае она скорее пробовала здесь создать нечто вроде отдельного и местного управления наподобие колониальных европейских правительств. План этот не был окончательно приведен в исполнение и не был завершен, зато от него осталась в Сибири обширная наместническая власть. Уже первый наместник вместо того, чтобы стоять на ступеньках трона, учрежденного в Тобольске и напоминавшего власть одной монархини, взобрался сам на него и таким образом возвел себя как бы в царское достоинство; то же произошло и в деле управления. Наконец, в 1799 г. наместничество было отменено в Сибири, и трон отправлен в Петербург, а Тобольская и Иркутская губернии восстановлены в прежнем виде. Нечего говорить, что ни наместничества, ни губернаторства не могли вполне обеспечить хорошего управления. Уже иркутский наместник Якоби попал под суд, за ним Леццано, наконец, последовали ревизия Селифонтова и смена последнего. Мысль устроить в Сибири порядок управления, отдельный и сообразный с ее положением, высказанная при введении общего управления в 1775 г., снова повторилась правительством в инструкции Селифонтову. «Сибирский край требует изменения как в разделении его, так и в самом образе управления особенного постановления». С этой целью и был послан Селифонтов «для личного обозрения, собрания сведений, — как говорила инструкция, — статистических, географических и камеральных, и основания на самых достоверных сведениях разделения и порядка управления краем». Самое управление Селифонтову поручалось с временною целью, «прежде, нежели будут приведены к концу все предположенные к лучшему его образованию меры». Наконец, в 1803 г. учреждение комиссарств было предтечею более общих преобразований, причем опять упомянуто, что эта мера применяется «прежде — пока можно будет составить полное образование края».
Даже во время генерал-губернаторства в Сибири Селифонтова и Пестеля мысль об издании новых правил для управления Сибирью не оставляла правительство. По сибирским делам был учрежден особый комитет, подчиненный комитету министров. В 1814 году сибирскому генерал-губернатору предполагалось дать новую инструкцию. В 1816 году было предположено восстановить в России на всем пространстве наместничества — конечно, в этот план входила и Сибирь. Вероятно, в то время таким образом выражалась мысль о децентрализации. Сведения и материалы, в видах составления нового особого положения для Сибири, продолжали собираться и при Трескине. Правительство не могло только приступить к преобразованию сибирского управления, отвлекаемое войнами 1812–1814 годов. Несмотря на то, в видах удобства местного управления и быстрого решения дел правительство делало постоянно частные изменения в сибирском управлении, между прочим, предоставляя главным администраторам особые уполномочия. Это дало повод последним самим хлопотать об увеличении власти. Таковы, собственно, были особенности в основаниях сибирского управления в эпоху, предшествовавшую Сперанскому. Но в конце управления Пестеля взгляд правительства изменился: оно должно было усомниться в пользе увеличения этой власти, и министр Козодавлев выразил в своей записке решительное мнение против такого порядка. «В первое время открытия беспорядков в Сибири, — писал он, — они были приписываемы слишком ограниченной власти начальников, а потому она была усиливаема постоянно и всегда, как новые и сильнейшие беспорядки открывались». Таким образом, явилось вновь сознание о необходимости ограничения власти правителей. Мысли эти высказаны довольно определенно в проекте министра внутренних дел Козодавлева, который обыкновенно ставят в параллель с проектом Сперанского. Рассматривая причины существовавших беспорядков, Козодавлев приходит к заключению, что для предотвращения их возникновения «необходимо начертать более сообразное с местными условиями управление». Проект его заключал следующие основания: «не распространяясь в исчислении всех зол, происходящих от самовластия местных начальников, — пишет министр, — мне кажется, что власть их должна быть ограничена, а не распространяема и увеличиваема. Учреждение верховного в сибирских губерниях правительства совета или комиссии, частию определяемых из чиновников от правительства, частию избираемых из тамошних жителей разных сословий, может одно ограничить власть начальника, который, как председатель сего места, имеет только перевес в случае равных голосов. Впрочем, в случаях, чрезвычайных и по делам, времени не терпящим, главный начальник может дело остановить или приказать исполнить без отлагательства, невзирая на несогласие совета, но в ту ж минуту без малейшего промедления он должен сообщить об оном тому министру, до части которого производимое дело касается». «Кроме того, — прибавляет Козодавлев, — мне кажется, что при ограничении власти местного начальника небесполезно будет усилить и власть магистратов и городских правлений. Магистраты городов остзейских губерний доказали и доказывают пользу, каковую они принесли и приносят промышленности, торговле и вообще образованности жителей тех губерний». Таковы были мысли министра, высказанные в заседании комитета, которые он предполагал положить в основание реформы и передал Сперанскому.
