Управление Сибирью и реформа Сперанского[116]
IX.
Затруднения в деле управления Сибирью за отдаленностью края. — Эпоха воеводского управления, ее недостатки. — Воеводский произвол и злоупотребления. — Петровский период. — Ревизия в Сибири. — Нравы чиновничества. — Пестель и Трескин в Сибири. — Борьба с городскими обществами. — Сибирский донос. — Назначение Сперанского, его ревизия, открытие злоупотреблений. — Взгляд Сперанского на управление Сибирью. — Законодательные работы. — Сибирские учреждения 1822 г. — Достоинства и недостатки учреждений. — Результат 50-летней практики сибирских учреждений. — Новые административные проекты. — Современные задачи управления.
Управление Сибирью было сопряжено всегда с громадными затруднениями, так как она представляла собою завоеванный край, в котором приходилось удерживать новоприобретенные земли, усмирять инородцев, вести дипломатические сношения с азиатскими странами, заводить торговлю, отыскивать промыслы, колонизировать страну и обеспечивать ей продовольствие. К этому еще присоединялась чрезвычайная отдаленность Сибири от Москвы и Петербурга на целые тысячи верст, а следовательно — и от правительственного надзора. В этом и состояла всегда «особенность управления» этим краем. С одной стороны, свойство деятельности в крае вызывало особые полномочия, быструю распорядительность и обозрение дел на месте, с другой — отдаленность края требовала особенного контроля и надзора за правителями, так как в этом крае всего легче могли развиться злоупотребления, произвол и самовластие. В преобладании того или другого из этих начал, в борьбе их и трудности соединить обе эти задачи заключается вся история сибирского управления и до Сперанского, и после него.
В древнее время посылались сюда воеводы, облеченные громадною властью, им предоставлялось неограниченно заведывать всеми частями управления: войском, судом, сбором ясака, ссыльными[117]; кроме того, им поручались промышленные казенные монополии: торговля мехами, вином, табаком, ревенем, мамонтовой костью и проч. Сначала правительство во взгляде на Сибирь руководствовалось завоевательными соображениями, потом — фискальными. Управление вверялось совершенно усмотрению воевод: «Делати по тамошнему делу и но своему высмотру, как пригоже и как Бог вразумит», — говаривалось в инструкциях. Воеводы определялись почти в каждый из городов, причем воеводы тобольские назывались иногда сибирскими, они не были подчинены друг другу и не имели между собою никакой связи на месте, сносясь с «Сибирским приказом» непосредственно. Воеводы переменялись очень часто, «независимо от смены отдельных воевод вследствие открывавшихся злоупотреблений по челобитным и доносам товарищей или дьяков, были еще общие раскассирования воевод, применявшиеся с воцарением нового государя или при иных обстоятельствах, пишет г. Фойницкий, изучавший сибирские дела этого времени. — Кажется, это было сознательной мерой политики, направленной к тому, чтобы воеводы долго не засиживались и не делались слишком смелыми в злоупотреблениях» (Управление ссылки. И. Я. Фойницкий). Полная перемена воевод повторяется в 1629-м, в 1635 г. и позднее. Другая мера обеспечения власти против чрезмерного усиления и неправильных действий воевод состояла в назначении им помощников, товарищей и дьяков. Несмотря на то, что они могли доносить на воеводу, дела не улучшились и соревнование властей вело только к интригам, не устраняя произвола и беззаконий. В первое же время бесконтрольность воевод породила такие злоупотребления, что высшее московское правительство должно было начать борьбу с ними. Чтобы предупредить злоупотребления воевод, им запрещалось иметь мехов и имущества более, чем необходимо; по возвращении их из Сибири их обыскивали с женами, детьми и домочадцами; но столь наивные меры, конечно, не помогали злу. Воеводы наживались, да и на самое назначение они смотрели как на наживу. Сами нажива и хищничество считались совершенно законными, естественным в новозавоеванном крае и вырабатывались постепенно историей и жизнью этой страны. Военный побор и контрибуции постепенно переходили во взятку при гражданском управлении; «полон» переходил в кабалу и рабство инородца с татарина переносилось на русского; военачальническая власть со всеми привычками оставалась и при гражданском управлении, резкой черты между ними не было; абсолютное повиновение, требуемое завоевателем, переносилось и на колониста; промышленная монополия в пользу правительства возбудила дух той же промышленной наживы и в воеводах; эксплуатация всякого рода практиковалась как частными лицами, так и воеводами. Взгляд на край, как на место наживы, был твердо усвоен сверху донизу. Страна эта не имела и тени гражданского полноправия и потому вплоть до настоящего столетия славилась громадным взяточничеством. Строгие указы против грабителей посылались сюда постоянно, воевод часто сменяли, отдавали под суд, иногда даже били кнутом, но все это не помогало делу. Разные «конфузии» и беспорядки в Сибири не прекращались, и от позднейших управителей обыватели терпели по-прежнему «несносное разорение». Петровская эпоха представляет дезорганизацию прежних учреждений и замену их новыми[118]. «В течение почти всего XVIII ст. ведение судьбами Сибири представляло пеструю и постоянно изменяющуюся картину. Сибирский приказ с подчинением сенату утратил всякое значение. Со своей стороны сенат, обремененный массою дел, не мог иметь времени для разрешения текущих вопросов сибирского управления. Множество самостоятельных центральных ведомств, друг от друга не зависимых, решавших сибирские дела, породили разрозненность и спутанность в управлении. Власть, потеряв единство, не нашла гармонии и в Сибири. Вначале местное управление раздвоилось: подле тобольского губернатора явился независимый от него иркутский вице-губернатор. В 1764 г. Сибирь разделяется окончательно на два губернаторства. «Введение губернского управления умножило в Сибири число инстанций, увеличило переписку, а с нею — медленность производства и преобладание канцелярии, открывавшие широкую дверь своеволию и злоупотреблениям» (Фойницкий). Общее губернское учреждение в Сибири введено было в 1782-м и 1783 г. без всякого соображения с местными особенностями края, прибавляет тот же автор. Оно не дало ни большого единства, ни гарантий от злоупотреблений. Сибирь разделилась на три наместничества, в которых учреждено два генерал-губернаторства: тобольское и иркутское. Во всех наместничествах общее учреждение было введено на всем его пространстве, со всеми верхними и нижними расправами, надворными судами, совестными судами и проч. Границы уездов были назначены без соображений с местными условиями, и во многих пустынях появились полные уездные штаты. Число инстанций умножилось, но и медленность увеличилась. В 1797 г. генерал-губернаторства были упразднены, упразднено и Колыванское наместничество, в части которого — Алтайском горном округе — взамен учреждено горное управление, независимое от гражданского начальства. Тобольское и Иркутское наместничества были переименованы в губернии, но в Иркутскую губернию назначен военный губернатор с гражданской властью. Для сокращения производства все средние места закрыты и совестные суды также уничтожены. Таким образом, шла беспрестанная административная планировка. Смена наместничеств, генерал-губернаторств и проч. задачи управления не разрешала. «Отсутствие всякого надзора в центре, разрозненность власти на месте были характеристическими чертами этой эпохи, — говорит исследователь. — Злоупотребления служилых людей не только не унимались, а продолжались с большею силою». Власть воевод всецело переходит к наместникам и генерал-губернаторам, при этом она является настолько же обширна и бесконтрольна. Отсюда те же последствия — произвол, самовластие и развитие злоупотреблений.
