Например, О.А. Кожевников полагает133, что процессуальные полномочия надлежит применять не только при отклонении протеста, но и после неудовлетворения заключения134 прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, при неоднократности отклонения протестов прокурора, а также если отмена принятого коллегиальным органом акта не терпит отлагательств, тогда как созыв этого органа приходится на более поздний период.
В свою очередь, В.В. Стрельников считает обоснованным обращение прокурора сразу в суд в целях обеспечения законности правовых актов в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону135.
Для более оперативного приведения нормативного правового акта в соответствие с положениями федерального законодательства Н.Н. Земеров предложил корректировку организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, «которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта»136.
Действительно, некоторые нормативные правовые акты принимаются без учета замечаний прокурора, участвовавшего в правотворческой деятельности. Например137, в 2022 г. 0,7 % нормативных правовых актов принято без учета замечаний прокурора по соответствующим проектам (для сравнения в 2020–2021 гг. – 0,9 %; в 2018–2019 гг. – 1,1 %; в 2017 г. – 1,7 %; в 2016 г. – 1,8 %) (подробнее в табл. 2.1.1)138.
Таблица 2.1.1
Сведения о работе прокуроров по участию в правотворческой деятельности в 2016–2022 гг.
Между тем отсутствие замечаний органов прокуратуры на проект нормативного правового акта Верховный Суд РФ не относит139 к обстоятельствам, препятствующим прокурорам в последующем оспаривать указанный акт в соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ.
На фоне современных дискуссий в исследуемом вопросе полагаем полезно конкретизировать критерии применения судебных рычагов защиты, что возможно осуществить путем усовершенствования соответствующих положений приказов Генерального прокурора Российской Федерации, закрепив более гибкий подход, позволяющий прокурорам при выборе мер реагирования учитывать широкую комбинацию обстоятельств. В частности, п. 2.1 Приказа № 583, п. 4.2 приказа № 195 и п. 2.24 Приказа № 581 целесообразно дополнить текстом следующего содержания: «К выбору мер прокурорского реагирования подходить взвешенно, с учетом конкретных обстоятельств нарушения закона считать обоснованным обращение прокурора в суд в целях обеспечения законности правовых актов без предварительного применения иных мер в случае, если на стадии разработки и утверждения проекта соответствующего правового акта уже указывалось на имеющиеся в нем несоответствия, в ситуации повышенной общественной значимости отмены незаконного акта и т.п.» На наш взгляд, предлагаемое уточнение полностью коррелирует с процессуальным законодательством, положения которого не устанавливают, чтобы обращение прокурора в суд обязательно предварялось применением иных, в том числе надзорных средств прокурорского воздействия. Результаты проведенного опроса также подтверждают важность данной инициативы.
Надо отметить, что ч. 3 ст. 208 КАС РФ связывает право прокурора оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, с пределами его компетенции. При этом Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50) разъяснил, что прокурор вправе в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ, и в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о прокуратуре, оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре, ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ).
При определении пределов соответствующей компетенции необходимо учитывать и п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, который закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации информирует Президента РФ о случаях несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам140.
Впрочем, при вступлении прокурора в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ эти пределы зависят только от компетенции Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции, к ведению которых согласно п. 4 Постановления № 50 отнесено рассмотрение административных дел об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Согласно имеющимся данным141, всего в 2022 г. судами первой инстанции рассмотрено 6187 административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, что является максимальным показателем за анализируемый период (в 2021 г. – 5882; в 2020 г. – 5239; в 2019 г. – 5086; в 2018 г. – 3491; в 2017 г. – 2617; в 2016 г. – 2952), причем в 4277 случаях требования полностью или частично удовлетворены (соответственно 4108; 3503; 3340; 2220; 1521; 1650), а в 1910 – в удовлетворении заявленных требований отказано (1774; 1736; 1746; 1271; 1096; 1302). При этом 428 административных дел такого рода в 2022 г. были инициированы прокурорами (в 2021 г. – 385; в 2020 г. – 377; в 2019 г. – 429; в 2018 г. – 514; в 2017 г. – 568; в 2016 г. – 803). Структурный разрез работы прокуроров по данному показателю представлен в табл. 2.1.2.
Таблица 2.1.2
Сведения о принятых к производству судами административных дел по обращению прокуроров об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в 2016–2022 гг.
Практика показывает, что основную нагрузку в судебной работе на этом участке прокуроры несут при вступлении в судебный процесс на основании ч. 7 ст. 39, ч. 4 ст. 213 КАС РФ при оспаривании другими лицами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. По имеющимся данным142, в 2022 г. судами первой инстанции с участием прокурора рассмотрено 6128 такого рода административных дел (в 2021 г. – 5890; в 2020 г. – 4734; в 2019 г. – 4538; в 2018 г. – 3320; в 2017 г. – 2525; в 2016 г. – 1938), причем в соответствии с заключением прокурора принято 96,8% судебных актов (97,6 %; 97,3 %; 97,7 %; 97,9 %; 97,0 %; 96,0 % соответственно).
