Следует отметить тождественность понятий «муниципальный процесс» и «муниципальная деятельность». Их близость проявляется в осуществлении целенаправленных действий субъектами муниципального права. Содержательные отличия этих понятий малозаметны и, в основном, обусловлены вкусовыми предпочтениями ученых, исследующих содержание процессуальной деятельности. В то же время мы полагаем, что муниципальный процесс отличает более высокая степень динамичности, конкретности процессуальных действий, их целенаправленность и развитие в позитивном направлении. В связи с этим автор данного исследования чаще всего оперирует понятием «муниципальный процесс». При этом муниципальный процесс исследуется как самостоятельное политико-общественное и правовое явление, как данность, обеспечивающая осуществление местного самоуправления.

Муниципальный процесс осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей соблюдение определенных требований его участниками. Под процессуальной формой В. М. Горшенев обоснованно понимал совокупность процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материального результата[44]. Такая форма представляет собой юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий[45]. Данное определение в полной мере распространяется на муниципальный процесс. Благодаря процессуальным требованиям он приобретает конкретность и целенаправленность, что ускоряет достижение ожидаемых результатов посредством осуществления определенных процессуальных действий.

В правовой литературе в качестве структурных элементов процессуальной формы выделяются процессуальные стадии и процессуальное производство[46]. Такой подход к их выделению можно проецировать на муниципальную процедурную форму. Процессуальные стадии, к примеру, являются обязательными при рассмотрении представительными органами муниципальных образований проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Для муниципального процесса свойственно и процессуальное производство. Под таковым понимается системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий[47]. Как процессуальное производство следует оценивать, например, правотворческий процесс. Процессуальное производство также осуществляется при выделении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Без него не обойтись при разработке и утверждении местных бюджетов, при решении многих других вопросов местного значения[48].

Таким образом, в обобщенном виде муниципальный процесс следует характеризовать как совокупность процессуальных юридических и иных целенаправленных действий населения, отдельных граждан и (или) их групп, а также органов местного самоуправления, должностных лиц и депутатов муниципального уровня, обеспечивающих реализацию предоставленных им полномочий по решению вопросов местного значения, других социально важных вопросов во благо местного сообщества, осуществляемых с учетом обычаев и традиций, имеющих общественную значимость. Такие действия обусловлены компетенцией субъектов муниципального права, а также сложившимися в сфере местного самоуправления обычаями и традициями. Они гарантируются и обеспечиваются надлежащим уровнем правовой культуры населения и, при необходимости, защищаются государством.

Совокупность норм, регулирующих муниципальный процесс, представляет собой комплексный правовой институт муниципального права как отрасли российского права. В научном плане муниципальный процесс – это научная категория науки муниципального права, охватывающая совокупность идей, понятий и знаний о системе обеспечительных процессуальных действий, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Муниципальный процесс представляет собой сложное общественно-правовое явление, что подтверждается его составом. Состав муниципального процесса образуют его внутренние структурные элементы, а именно содержащиеся в правовых источниках процессуальные нормы, цель, объект, субъекты, процедуры и другие действия, принципы и гарантии[49]. Наличие этих внутренних структурных элементов позволяет характеризовать муниципальный процесс как полноценное и относительно самостоятельное направление общего юридического процесса.

Будучи многогранной обеспечительной деятельностью, муниципальный процесс регулируется процессуальными нормами, которые содержатся в правовых источниках федерального, регионального и муниципального уровней. Прежде чем назвать таковые следует раскрыть содержание процессуальной нормы. В теории права достаточно полно раскрыты сущность и предназначение процессуальных норм. Так, на наш взгляд, Е. Г. Лукьянова вполне обоснованно считает, что процессуальным нормам свойственны все признаки правовых норм[50]. Ее вывод подтверждается содержанием и предназначением муниципальных процессуальных норм. Такие нормы предназначены для обеспечения реализации субъектами муниципального процесса их материальных полномочий. Они устанавливают обязательный порядок реализации населением, отдельными гражданами, группами граждан и органами местного самоуправления и должностными лицами своих полномочий, называют и/или описывают процессуальные действия, необходимые для их исполнения. Применение таких норм является важным условием получения указанными выше субъектами муниципальных правовых отношений ожидаемых результатов в виде решения конкретных вопросов местного значения и других вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Общими для муниципальных процессуальных норм и материальных норм является их принятие компетентными органами публичной власти, обязательность исполнения субъектами, которым они адресованы, возможность многократного применения, неограниченность действия во времени. Муниципальные процессуальные нормы содержатся не только в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, но и в муниципальных нормативных правовых актах.

Особенностями муниципальных процессуальных норм, закрепленных в муниципальных правовых актах, прежде всего, является то, что они действуют в пределах территорий конкретных муниципальных образований. Кроме того, в структуре таких норм, как правило, отсутствуют санкции. В процессуальных нормах называются и (или) описываются действия, выполнение которых обеспечивает реализацию соответствующим субъектом муниципальных правовых отношений своих полномочий. Такие описания представляют собой содержание муниципальных процессуальных норм. Их невыполнение влечет ничтожность результатов деятельности населения или других субъектов муниципальных правовых отношений по исполнению своих полномочий. Неправомерными будут признаны их действия и в случае нарушения порядка реализации предоставленных им прав.

Таким образом, муниципальная процессуальная норма представляет собой принятое компетентным органом публичной власти общеобязательное для применения населением, отдельными гражданами или их группой, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления правило, устанавливающее порядок реализации предоставленных им полномочий в сфере местного самоуправления и (или) содержащее описание действия, обеспечивающего их исполнение с целью получения ожидаемого результата. Примерами таких норм будут муниципальные процессуальные нормы, устанавливающие порядок возбуждения отдельным гражданином или группой граждан инициативы проведения местного референдума и описывающие их процедурные действия, необходимые для признания соответствующей инициативы правомерной, нормы, определяющие порядок организации голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, а также нормы, устанавливающие порядок разработки и принятия местных бюджетов, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.