Несовпадение понятий «процесс» и «процедура» распространяется на понятия «муниципальный процесс» и «муниципальные процедуры». Эти понятия близки по своему содержанию. Однако они различны по объему деятельности и целям. Муниципальный процесс выходит за рамки правового регулирования и имеет противоположное значение по отношению к понятию «застой», которое толкуется как неблагоприятная для развития движения остановка, как задержка[28]. Муниципальный процесс имеет и собственный внутренний потенциал, обеспечивающий его поступательный ход движения, позволяющий характеризовать его как движущую силу местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется не только правовыми методами. Поэтому обеспечивающий его муниципальный процесс выходит за пределы правового регулирования. На его содержание влияют сложившиеся в сфере местного самоуправления обычаи и традиции. В этом проявляется одна из особенностей муниципального процесса, его отличие от муниципальной процедуры.
В свою очередь, муниципальная процедура, равно как и юридическая процедура всегда представляет собой определенное действие или совокупность официально закрепленных в конкретном правовом акте действий. Как верно отмечает А. А. Юсупов, с помощью процедур решаются конкретные правотворческие и правореализационные задачи[29]. Антонимом юридической процедуры является понятие «бесправие». Правовые процедуры всегда закрепляются в процессуальных нормах, которые обязательны для исполнения участниками соответствующих правоотношений. Неисполнение таких норм влечет признание ничтожным полученный результат. Более того. Умышленное неисполнение правовых норм, предусматривающих определенные процедуры, является основанием для привлечения виновных к ответственности.
Следует согласиться с мнением О. В. Яковенко о том, что процедура должна быть изложенной и закрепленной в законе или ином нормативном акте, ее сутью является нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности[30]. При этом главной целью юридической процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы и основанного на ней материального правоотношения[31]. Ее достижение обеспечивает достижение цели общего юридического процесса. Поэтому мы считаем ошибочным мнение А. В. Нестерова, полагающего, что процедура не может быть частью процесса. Свой вывод он аргументирует тем, что процедура есть якобы описание процесса операций. По операциями понимаются определенные действия[32]. Такой аргумент не представляется убедительным. Ведь должна описываться сама операция, т. е. действия, осуществляемые при ее исполнении. Следовательно, А. В. Нестеров не обоснованно в своем выводе использовал слово «процесс». При этом, как отмечалось ранее, действие является важным содержательным элементом как процесса, так и процедуры.
Из совокупности осуществленных процедур складывается содержание процесса. Эта особенность процедур исключает, на наш взгляд, их противопоставление с процессом и подчеркивает их родство. Исходя из такого понимание соотношения процесса и процедуры, мы считаем, что И. В. Панова обоснованно характеризует юридический процесс как нормативно упорядоченную юридическую деятельность, которая включает в себя судебные процессы (судопроизводство) и правовые процедуры[33].
Пониманию соотношения понятий «процесс» и «процедура» способствует обращение к соотношению философских категорий «часть» и «целое»[34]. Процесс – это целое, более широкое, более объемное явление, частью которого является процедура. То есть процедура – это составной элемент процесса, его юридическая составляющая. Следовательно, совокупность процедур составляют сердцевину, основу общего юридического процесса.
С позиции указанных философских категорий муниципальный процесс и муниципальные процедуры также можно рассматривать как целое и часть. Объединяясь в целое, процедуры определяют содержание процесса, образуют систему, создают устойчивые взаимосвязи. При этом за счет таких связей и сам муниципальный процесс приобретает новые свойства, расширяющие его содержание.
Объективность включения в содержание муниципального процесса муниципальных процедур подтверждает обращение к философской категории «социальный процесс». Ее содержанием являются теория социального действия[35]. При этом действие означает единицу социальной деятельности, направленную на решение индивидом жизненных проблем[36]. Оценка действия как единицы социальной деятельности представляется обоснованной. Ведь из ряда упорядоченных действий образуется сама деятельность.
Такой подход применим и для раскрытия сущности муниципального процесса. При этом муниципальную процедуру следует рассматривать как единицу муниципального процесса. Муниципальные процедуры в виде осуществляемых субъектами муниципального права действий обеспечивают решение ими вопросов местного значения и других нормативно определенных вопросов. В совокупности муниципальные процедуры составляют содержание муниципального процесса.
При раскрытии сущности муниципального процесса необходимо учитывать содержание категории «деятельность»[37]. Деятельность также характеризуется как совокупность целенаправленных действий. Она совпадает с социальным процессом как совокупностью осознанных действий по преобразованию окружающего человека внешнего мира. Поэтому следует признать обоснованным то, что в трудах правоведов понятие «процесс» зачастую не разграничивается с понятием «деятельность». Ведь и процесс, и деятельность представляют собой совокупность последовательных активных длящихся действий, осуществляемых для получения каких-либо социально-значимых результатов. Если же иметь в виду юридический процесс и юридическую деятельность, то в обоих случаях речь должна идти о действиях компетентных органов и должностных лиц, обусловленных нормами процессуального права.
Исходя из такого единства названных понятий ряд ученых в своих трудах используют только понятие «юридическая деятельность» или понятие «правовая деятельность», совпадающее с первым понятием. Так, В. Н. Карташов юридическую деятельность характеризует как опосредованную правом профессиональную, трудовую, государственную деятельность по вынесению решений компетентных на то органов[38].
Имеются и другие определения этой научной категории. К. М. Адильханова насчитала шесть вариантов определения содержания юридической деятельности. Так, В. П. Беляев, В. Н. Карташов, В. М. Сырых, Ю. В. Чуфаровский полагают, что юридическая деятельность является разновидностью человеческой, социальной, трудовой деятельности.
В. Н. Кудрявцев, Р. К. Русинов, В. В. Оксамытный считают, что юридическая деятельность представляет собой правовое поведение должностных лиц. В. Н. Сидоров, М. Ф. Орзих рассматривают юридическую деятельность как социальную активность с помощью которой достигается опосредованный правом результат. С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, А. В. Венгеров понимают судебную практику как объективированный опыт правовой деятельности компетентных органов государственной власти и должностных лиц. И. Я. Дюрягин, А. Герлох отождествляют юридическую практику с юридической деятельностью. В. К. Бабаев, В. И. Леушин, В. П. Реутов предлагают рассматривать юридическую практику в единстве с правовой деятельностью и сформированного на ее основе социально-правового опыта.
В. М. Горшенев характеризует юридическую деятельность как одну из форм юридического процесса. По мнению К. И. Амирбекова, С. Н. Назарова, Я. В. Трубовой, Д. Ю. Шапсугова юридическая деятельность представляет собой совокупность или систему действий, операций, способов, направленных на удовлетворение правовых целей. И, наконец, седьмой вариант данной научной категории сформулировала сама К. М. Адильханова[39]. Она считает, что в социальном аспекте юридическая деятельность, являясь видом социальной деятельности, представляет собой сознательную волевую деятельность субъектов публичного права, обладающих публично-властными полномочиями, направленную на достижение определенных социальных целей, влекущих за собой наступление правовых последствий, реализацию прав и свобод граждан, придание стабильности общественным отношениям[40].
