© Забелина Е. П., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Исследования проблем местного самоуправления в его современном понимании как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и ответственное решение − непосредственно и (или) через органы местного самоуправления − вопросов местного значения, проводятся уже более четверти века. За эти годы сформировалась наука муниципального права, защищались докторские и кандидатские диссертации, написаны актуальные и содержательные монографии, изданы специализированные научные журналы. Результаты научных исследований способствуют развитию законодательства о местном самоуправлении, положительно отражаются на практической деятельности муниципальных органов власти.

Однако муниципальный процесс как объект исследовательской работы оказался вне внимания ученых. Пока еще не определены его сущность и роль в сфере реализации населением и органами местного самоуправления своих прав на решение вопросов местного значения. Нет также исследований, посвященных месту муниципального процесса в общем юридическом процессе; не раскрыты его принципы и гарантии; не определены перспективы укрепления правовой основы процессуальной деятельности на муниципальном уровне.

В настоящей монографии предпринята попытка решить эти вопросы, а также определить содержание муниципального процесса, его основные направления и роль в обеспечении функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Содержащиеся в данном исследовании предложения могут быть использованы органами публичной власти в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере местного самоуправления.

Сложившееся в условиях действия принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. При этом согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также обеспечивается его самостоятельность в пределах своих полномочий. Положения данной статьи, включенной в гл. 1 «Основы конституционного строя», нашли развитие в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, а также в более чем в двухстах федеральных законах, регулирующих муниципальные правовые отношения, в законах субъектов Российской Федерации и принятых на их основе муниципальных правовых актах. Для регулирования таких отношений первостепенное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Результатом его реализации является создание более 22 тысяч муниципальных образований, укрепление законодательной основы деятельности субъектов муниципального права, функционирование системы органов местного самоуправления.

Усилиями большой группы ученых формируется такое направление юридической науки как муниципальное право. Этот процесс проходит одновременно с развитием отрасли муниципального права, которая признается большинством ученых и практиков комплексной отраслью права, воплотившей в себе нормы иных отраслей права, регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения[2].

Научные исследования проблем местного самоуправления осуществляются, в основном, по правовым институтам муниципального права. При этом процессуальные вопросы исследуются, чаще всего, в рамках анализа муниципальной правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время, как показывает практика осуществления местного самоуправления, при решении любого вопроса местного значения возникает потребность использования нормативно закрепленных процедур. Такая потребность возникает при организации местных референдумов, проведении выборов муниципальных депутатов, формировании органов местного самоуправления и процессуальном обеспечении их деятельности. Этим обусловливается необходимость комплексного исследования содержания муниципального процесса, аккумулирующего в себе всю совокупность процедур, используемых субъектами муниципального права.

В данной работе сложившиеся в науке муниципального права категории и понятия исследуются во взаимосвязи с соответствующими научными категориями теории государства и права, отраслевых правовых наук, а также с использованием общенаучной методологии познания государственно-правовых явлений. Приступая к комплексному изучению и раскрытию содержания муниципального процесса, его целей, принципов, видов и гарантий, прежде всего, следует обратиться к истокам формирования процессуального права.

В начале XX в. в отечественной научной литературе процессуальные вопросы раскрывались в контексте судебного права Н. Н. Розиным[3] и И.В. Михайловским[4]. Первый из них – Н. Н. Розин, рассматривая содержание процессуальных отношений, отмечал, что могучие государство и слабая личность перед судом – только стороны, совершенно равные, и победа в их споре зависит не от силы, а только от права. Н. В. Михайловский видел в уголовном и гражданском процессах общность предмета, сливающегося в одну науку, т. е. судебное право[5].

Юрисдикционный крен в оценке процессуального права многие годы был доминирующим и среди правоведов советского периода. Так, ученые-процессуалисты М. С. Шакарян и А. К. Сергун писали, что в рамках советского права выделяются лишь две отрасли процессуального права – уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное[6]. Соответственно юридический процесс следует ограничивать правоохранительной функцией. Такие ученые как Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий отождествляли юридический процесс с судебным процессом, судопроизводством[7]. Опасения в том, что признание юридического процесса в широком смысле этого понимания приведет к растворению процессуальных норм в правилах процедуры и соответственно понизит требования к их содержанию и соблюдению высказывала А. Н. Чечина[8].

На правоохранительном аспекте юридического процесса акцентируют внимание и некоторые современные исследователи. Так, В. Н. Протасов считает, что концепция широкого юридического процесса не имеет перспектив ни в теоретическом плане, ни в практическом отношении[9]. Менее категорична Е. Г. Лукьянова. Она отмечает, что отсутствие четкого критерия разграничения материальных и процессуальных явлений делает концепцию широкого понимания юридического процесса весьма уязвимой[10].

Данный вывод, на наш взгляд, вряд ли соответствует реальному положению дел, так как уже в советский период имелась группа сторонников широкого подхода к сущности общего юридического процесса. Они не отрицали того, что процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие при возбуждении и рассмотрении гражданских и уголовных дел[11]. При этом ими утверждалось, что процессуальные нормы содержатся не только в названных выше отраслях процессуального права, но и в других отраслях права. Такие нормы обеспечивают применение норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения[12]. Данная деятельность, как отмечал В. М. Горшенев не менее важна, чем юрисдикционная деятельность по применению санкций[13]. Этой позиции придерживались также Ю. М. Козлов, А. И. Ким, А. Е. Лунев, П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, С. С. Студеникин, А. С. Явич. Они рассматривали юридический процесс в широком смысле, т. е. не ограничивали его содержание действиями, обусловленными применением норм уголовного и гражданского процессуального права. Следует заметить, что зарубежные правоведы к этим выводам пришли ранее – в конце 40-х гг. XX в. Процессуальное право они стали рассматривать как комплекс инструментальных норм, распространяющих свое регулирующее воздействия на все три ветви государственной власти[14].