Наличие муниципальных процессуальных норм позволяет не согласиться с мнением Е. Г. Лукьяновой о том, что процессуальные нормы предназначены для обеспечения реализации материальных норм в случаях возникновения различных отклонений от нормального развития социально значимых общественных отношений и направлены на их защиту[51]. Она считает, что процессуальная норма характеризуется как обеспечительное процессуальное правило поведения, установленное государством и регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере юрисдикционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъектов[52]. Подобная позиция относительно распространена на современном этапе развития юридической науки. Ее придерживается, к примеру, и Т. Н. Клепцова. Она также полагает, что процессуальные нормы содержат специальные процедуры (порядок) возбуждения и рассмотрения гражданских и уголовных дел[53].

Столь узкий подход не приемлем для муниципального права, нормы которого предназначены для иных целей. Данная отрасль права состоит из федеральных, региональных и муниципальных правовых источников, регулирующих весьма широкий диапазон общественных отношений. При этом в юридической литературе обоснованно отмечается, что материальные и процессуальные нормы зачастую содержатся в одних и тех же источниках муниципального права. Вследствие этого они применяются в переплетении и взаимосвязи[54].

Первую группу источников муниципального процесса составляют федеральные источники муниципального права, на основании которых осуществляются процессуальные действия и определяется их содержание. Это прежде всего Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В эту группу входят также иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие муниципальные процессуальные отношения. Большое количество норм, регулирующих такие отношения содержится в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах РФ.

Особенность федеральных правовых источников проявляется в том, что в них содержатся отсылочные нормы, адресованные органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. Нередко отсылочные нормы указывают и на специальные законы федерального уровня. Так, например, согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[55] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, без обращения к указанному Федеральному закону и к региональному законодательству население не может использовать закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 право. Этим обусловлено принятие субъектами Российской Федерации собственных законов, регулирующих организацию местных референдумов. Такие законы приняты во всех субъектах Российской Федерации. Обращение, например, к Закону Псковской области от 12 февраля 2009 г. № 837-ОЗ «О местном референдуме в Псковской области»[56] показывает, что в нем закреплен порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласно статье 9 указанного Закона его инициировать могут как один гражданин РФ, так и группа граждан в составе не менее десяти человек, имеющих право на участие в местном референдуме.

Законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты регионального уровня, содержащие нормы, регулирующие муниципальные процессуальные отношения составляют региональную группу источников муниципального процесса. К числу таких законов относится, например, и Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. № 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления»[57], в котором четко описаны все процессуальные действия, необходимые для проведения местных референдумов и голосований. В его ст. 10, в частности, определен порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, в ст. 19 установлен порядок формирования участковых комиссий, в ст. 49⁴ показаны особенности инициирования голосования, а в статье 49¹⁰ – особенности определения результатов голосования.

Конкретное влияние на содержание муниципального процесса оказывают и муниципальные нормативные правовые акты. Прежде всего следует отметить, что нормы процессуального содержания имеются во всех уставах муниципальных образований. Кроме того, для регулирования процессуальной деятельности принимаются специальные муниципальные акты – регламенты и инструкции. К числу таких специальных процессуальных актов относится, к примеру, Регламент Совета депутатов города Ивантеевка[58], утвержденный решением Совета депутатов города Ивантеевки от 30 октября 2014 г. № 30/3. В этом нормативном акте, в частности, достаточно подробно расписан порядок проведения заседаний Совета депутатов. При этом определена процедура принятия решений на заседаниях Совета депутатов. Она предполагает заслушивание доклада по проекту решения, выступление с содокладом, ответы на вопросы депутатов и последующие прения. В Регламенте также определен порядок голосования, порядок проведения «Часа администрации», раскрыты другие процессуальные вопросы.

Предметом муниципального процесса, как правового института, является совокупность нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы и определяющие порядок их реализации. Сущность муниципального процесса определяется, прежде всего, его целью. Именно цель является главным критерием разграничения различных видов общественно-полезной деятельности. Применительно к муниципальному процессу его непосредственной и основной целью является обеспечение реализации субъектами муниципальных общественных отношений своих полномочий по решению вопросов местного значения, а также иных вопросов в пределах их компетенции. Данная цель позволяет отличать муниципальный процесс от других видов общего юридического процесса.

При движении к указанной выше цели возникают процессуальные общественные отношения, которые в своей совокупности составляют объект муниципального процесса. Его содержанием являются нормативно обусловленные процессуальные действия, которые группируются по различным направлениям муниципальной деятельности и позволяют выделить, например, правотворческий и контрольный процессы. Учитывая неиссякаемые запросы субъектов муниципального права на такую деятельность, муниципальный процесс следует характеризовать как многофункциональную, цикличную, постоянно возобновляемую деятельность. Объект муниципального процесса расширяется за счет включения в него сложившихся в Российской Федерации действий, обусловленных местными обычаями и традициями.

Субъектами муниципального процесса являются население муниципального образования, граждане РФ как жители муниципальных образований, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Такое их положение обусловлено тем, что они являются непосредственными участниками деятельности по решению вопросов местного значение и иных вопросов, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, которые должны решать органы местного самоуправления.

Де-юре основным субъектом муниципальных правоотношений является коллективный субъект муниципального права – население. Это подтверждается как положениями ст. 3 и 130 Конституции РФ, так и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В Конституции РФ и указанном Федеральном законе именно население призвано самостоятельно решать вопросы местного значения и названо основным субъектом местного самоуправления, а следовательно, и процесса его осуществления. Будучи наделенным материальными полномочиями по решению вопросов местного значения, население осуществляет определенные процессуальные действия для достижения этой цели. К таковым действиям, например, относятся процедуры организации и проведения местных референдумов, избрания и отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, реализации права правотворческой инициативы.