Этот контекст поменялся, когда правители ликвидировали оппозицию в лице влиятельных аристократов, когда они перестали нуждаться в компромиссе с религиозными властями, и когда они стали править, для достижения своих целей все в большей мере опираясь на всеобъемлющую и считавшуюся надежной бюрократическую машину. В этих условиях принудительные институты превратились в критически важный инструмент правителей как для управления бюрократией, так и для достижения ими их собственных целей. Главными приметами времени стали меркантилизм, современные налоговые системы и регулирование. Правители пытались также осуществлять вторжение в денежную сферу, но с меньшим успехом[153]. Однако и в данном случае надежды найти некое ключевое объяснение, способное продвинуть теорию институциональных изменений, обратившись к анализу на базе паттерна рациональной эффективности, оказываются иллюзорными. Вместо этого нужно просто-напросто принять тот факт, что в течение этого периода исторические и технологические изменения заставили правителей мобилизовывать значительные ресурсы для военных и административных целей: они больше не могли позволить себе наемные войска в таких количествах, как раньше, и не могли больше полагаться на небольшое количество местных аристократов. Следовательно, два важнейших качества, принудительных институтов в течение всего периода оставались неизменными: принудительные институты а) служили государству символами центральной власти, образуя и главное ее содержание, и б) они формировались для решения задачи увеличения богатства страны и удовлетворения ее военных нужд. И это все. Для объяснения происходившего не требуется привлекать ни зависимости от предшествующего пути, ни эволюционного отбора, если понимать эти термины хоть сколько-нибудь определенно.
Что касается легитимности, то очевидно: когда благословление Божие, дарованное по праву рождения, более не рассматривается как имеющее силу (или как имеющее достаточную силу), должны быть отысканы и установлены новые источники оправдания многочисленной государственной бюрократии и тяжкого налогового бремени. Неудивительно, что на смену теологам пришли политические теоретики. Кроме того, не было недостатка в предшественниках, поскольку в XIII в. Фома Аквинский и схоласты уже продемонстрировали образцы систематических рассуждений и использования разума для уяснения божественного порядка. Роджер Бэкон, посвятивший всю свою жизнь экспериментированию, видел в экспериментах средство для достижения схожей цели, а именно открытия в природе проявлений Божьего замысла[154]. Эксперименты с политическим конструктивизмом начались сразу после заключения Вестфальского мира в 1648 г., в соответствии с которым королевства и иные политические образования стали считаться созданием человека и начали управляться в соответствии с международными соглашениями на основе взаимных гарантий, в которых признание церковью, не говоря уже об одобрении с ее стороны, играло незначительную роль. Через самое непродолжительное время идея естественного порядка превратилась в идею рационального порядка и стала тем стандартом, на базе которого стали оцениваться адекватность и приемлемость принудительных институтов. В частности, к рубежу XIX–XX вв., вследствие индустриализации и урбанизации прошло нескольких десятилетий, в течение которых к политике приобщалось все увеличивающееся с каждым годом число людей, так что перспектива крупномасштабного перехода власти от элит к широким массам населения стала неизбежной. Поэтому понятие легитимности правителя тоже изменилось и стало в большей мере соответствовать текущему пониманию действий рационального государства. Короче говоря, поскольку в новых условиях критически важными оказались общественное мнение и консенсус, то и принудительные институты стали инструментами, посредством которых можно было формировать общественное мнение и достигнут консенсус.
Этот исторический экскурс объясняет, почему мы считаем, что традиционная точка зрения на институциональную динамику должна быть пересмотрена. Резюмируя суть институционального подхода, Дуглас Норт определил институты как «внешние (по отношению к разуму) механизмы, которые индивиды создают, чтобы структурировать и упорядочивать окружающую среду» (см. [North, 1994, p. 363]) и провозгласил, что «возникающие организации будут отражать возможности, предоставляемые институциональной матрицей» [Ibid., 361][155]. Мы утверждаем, что дело обстоит ровно наоборот, а именно: в условиях рационального государства институты не являются ни фиксированной системой ограничений, ни посредниками, при помощи которых заданные интерпретации внешнего мира (представления) порождают «социальные и экономические структуры». Напротив, наш подход состоит в том, чтобы провести различие между двумя возможными мирами – элитистским и популистским.
В условиях, когда преобладает элитизм, правитель задействует принудительные институты в интересах этих элит. Иначе говоря, меры экономической политики разрабатываются и принудительно реализуются не для торжества принципов свободного рынка, не вследствие убеждений, согласно которым система свободного рынка создает наилучшие возможности для экономического роста. Вместо этого институциональная динамика воспроизводит то, что требуется для продолжения курса на использование имеющихся возможностей по извлечению бюрократической ренты. Таким образом, политика свободного рынка тоже трактуется как одна из таких возможностей, что на практике может привести лишь к реализации схем частичного дерегулирования. Например, политика свободной торговли проводится в отношении некоторых отраслей, но не распространяется на другие. Приспосабливающая корректировка институциональной структуры может также требоваться для адаптации к постепенным изменениям (например, к прогрессу технологий или появлению новых рынков) либо к условиям военного противостояния. Однако все это может представлять собой не пресловутую зависимость от предшествующего пути, а простую коррекцию под воздействием непреодолимого давления, оказываемого либо извне, как в вышеупомянутых случаях (прогресс технологий и внешняя агрессия), либо изнутри, например, как в случае, когда элиты ощущают, что они могут обеспечить легитимность своей власти только в условиях напряженной международной обстановки (агрессивная внешняя политика, непременно оканчивающаяся войной).
Второй сценарий реализуется в ситуации, когда политическая игра долее не может продолжаться без явно выраженного согласия народа, т. е. когда люди больше не считают, что единственной задачей государства (со всем применяемым им арсеналом принудительных институтов) является сохранение существующих или изобретение новых доходов, получаемых в порядке присвоения бюрократической ренты. В этой ситуации от государства ожидается, что оно должно также осуществлять крупномасштабное перераспределение богатства, удовлетворяя при этом следующим трем ограничениям: никакая альтернативная система не может функционировать лучше; процедуры создания правил этого государства предлагают заслуживающие доверия перспективы повышения уровня жизни; издержки изменения политического контекста слишком высоки. При соблюдении этих условий изменение принудительных правил приобретает кумулятивный характер, и в конечном счете они превращаются в инструмент, с помощью которого процесс разработки и реализации мер экономической политики приобретает черты произвола. Кумулятивный характер объясняется тем, что, когда правитель подчиняет политическое будущее консенсусу, а давление законодательства, пробитого группами интересов, постоянно действует в противоположном направлении, рациональным ответом на это являются предоставление возможности для накопления указанного давления, ассимиляция представителей лидирующих групп интересов и превращение процесса принуждения в предмет ситуативной оценки. Тогда произвол просто не сможет не восторжествовать над формализмом правил. Как известно еще со времен Аристотеля, «когда, как в наших переполненных городах, дается оплата, тогда государством правит множество народа, которым больше нечего делать, а не закон» (см. Politics, IV)[156]. Результат, проистекающий из такого положения дел, является двояким. С одной стороны, государственная машина разрастается, с тем чтобы вобрать в себя новых членов и управлять все более усложняющейся системой принудительных формальных правил. С другой стороны, творцы социально-экономической политики теряют контроль за ситуацией в целом, так как через какое-то время они перестают понимать, что именно они обсуждают. После этого принуждение начинает зависеть от бюрократии и от судебной власти[157]. В итоге политики переключаются от проектирования подходящих институтов к обеспечению выполнения трех вышеупомянутых условий поддержания их власти и, возможно, к осуществлению соответствующих действий – с помощью законодательства, или демагогии, или того и другого. Повторим: реальной целью политической деятельности часто являются самосохранение и погоня за выгодой, а принудительные правила – инструменты этого ремесла.
