В основу реформы были положены соответствующие законы Временного правительства. Принципиальные изменения их состояли главным образом в усилении правительственного контроля (хотя в гораздо меньшей степени, чем в старых земском и городском положениях) и в изъятии полиции из ведения самоуправлений.

В положении о земских учреждениях сохранились уездное и губернское земства со всеми их функциями. Что касается земства волостного, то оно было оставлено факультативно, в виде права уездных земств, в случае надобности, учреждать по своему усмотрению участковые и волостные земства.

С моей точки зрения, эта последняя реформа была весьма удачной. Факультативность волостных земств вытекала из реальных потребностей.

В городских самоуправлениях было сохранено всеобщее избирательное право, но с двухгодичным цензом оседлости и с мажоритарной системой выборов. С моей точки зрения, это тоже было улучшением закона Временного правительства.

Городское положение было проведено в жизнь, городские Думы были избраны и приступили к работе.

Благодаря введению ценза оседлости, они явились по своему составу довольно правильными выразителями настроений оседлого населения крымских городов.

Я принимал участие в составе симферопольской городской Думы. В Симферополе одержала победу наша группа «демократического объединения», в которую входили люди, довольно различные по своим политическим взглядам. Основная цель наша заключалась в том, чтобы, не отказываясь в исключительных случаях от политических выступлений, изгнать политику из повседневной думской работы, сделав ее исключительно деловой.

Нужно было раз навсегда покончить с укоренившимися в демократических думах партийными нравами, превращавшими каждый мелкий вопрос повседневной городской жизни в политические турниры, из-за которых страдала думская работа, важные доклады переносились с повестки на повестку, а городское хозяйство постепенно разрушалось.

Для того, чтобы искоренить эти пагубные нравы, по моей инициативе, мы отказались от каких-либо фракционных заседаний «демократического объединения». Выборы в думские комиссии производились персонально, вне соблюдения партийных пропорций.

Такая реорганизация думской работы вначале встречала резкую оппозицию со стороны меньшинства — с.-р. и с.-д.

В конце концов наша левая оппозиция смирилась, и Дума стала работать нормально и продуктивно, поддерживая пошатнувшийся престиж демократических самоуправлений. Даже в последующий период полного финансового кризиса и инфляции хозяйство города Симферополя как-то продолжало держаться и в бюджете правительственные субсидии занимали весьма скромное место.

Конечно, симферопольская Дума не могла оставаться глухой к ряду безобразных проявлений власти и не раз подымала свой голос в защиту населения и своих нарушенных прав. Это создавало ей в правительственных кругах репутацию «крамольной», и, ведя внутри борьбу с левой оппозицией, ей приходилось защищаться от нападений справа.

Занятый больше своими земскими делами, я не мог работать в городской Думе, посещая лишь ее заседания. Но с тем большей объективностью могу сказать, что она была в этот мрачный период всеобщего развала одним из немногих крымских учреждений, в которых с невероятными усилиями творилась созидательная работа и где до последней минуты не угасал дух здоровой русской общественности.

Итак, новое городское положение дало свои плоды. Совсем иная судьба постигла положение о земских учреждениях: в изданном со всеми полагающимися параграфами законе о земских учреждениях не хватало самого главного — положения о выборах, выработка которого была отложена на неопределенное время.

Этот мелкий факт из законодательства деникинского правительства чрезвычайно для него характерен. Оно понимало, что после революции земство не может не быть крестьянским, но относилось подозрительно к крестьянскому населению, подозревая его в симпатиях к большевикам, и не решалось восстанавливать крестьянского земства. Оно боялось как раз тех, на которых должно было опираться в борьбе с большевиками, и таким отношением к крестьянству готовило себе гибель…

И вот земские собрания были распущены, а новые выборы назначены не были из-за отсутствия избирательного закона. Был издан временный закон, по которому земские управы получили права земских собраний, причем все их постановления финансового характера подлежали утверждению особой коллегией в составе губернатора, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, председателя губернской управы и нескольких бывших земских гласных по назначению губернатора. Что касается председателей и членов земских управ, то они, тоже «временно», назначались губернатором, а председатель губернской управы — министром внутренних дел.

Ознакомившись с этим временным законом, я созвал совещание председателей управ, на котором было решено принять назначения только в том случае, если мы все будем назначены, в случае же, если кто-либо из выборного состава управ не будет назначен, — всем подать в отставку. О нашем решении было доведено до сведения губернатора, и все мы, независимо от партийной принадлежности, были оставлены на своих постах.

Это первое совещание председателей управ в Симферополе положило начало особой, не предусмотренной никакими законами и не связанной никаким регламентом организации, действовавшей в течение деникинского и врангелевского периодов управления Крымом. Периодические совещания представителей управ служили нам суррогатом упраздненных земских собраний. На них решались все важнейшие вопросы земской жизни, и хотя решения их нас формально не связывали, но по добровольному соглашению мы считали их для себя обязательными.

Впоследствии и городские головы образовали аналогичные совещания, которые по общим вопросам земской и городской жизни устраивались совместно с земскими.

В период управления Крымом генерала Врангеля совещания председателей управ и городских голов получили официальное признание. На этих совещаниях разрабатывались законопроекты, касавшиеся неотложных нужд самоуправлений, преимущественно финансового характера, несколько раз они отправляли делегатов для переговоров с генералом Врангелем, представители их приглашались в правительственные комиссии и т. д.

До сей поры я с теплым чувством вспоминаю наши совещания и дружную их работу, полную взаимного доверия, из которой исчезли все прежние партийные распри и разногласия. К сожалению, все наши усилия удержать земское дело от полной разрухи оказались тщетными.

Итак, земский аппарат, сведенный к управам по назначению, был значительно упрощен. Зато административный аппарат был чрезвычайно усложнен. Прежние губернские и уездные власти были восстановлены, но кроме того в уездах были учреждены особые должности уездных начальников, нечто вроде уездных губернаторов. Цель создания этих должностей заключалась в «приближении власти к населению». Едва ли она была достигнута, ибо уездные начальники назначались по большей части из людей пришлых, ничего общего с населением не имевших и незнакомых с его нуждами. Одно могу сказать, что содержание их обходилось очень дорого, принимая во внимание, что при каждом из них было по помощнику и сверх того два-три канцелярских чиновника. Что делали все эти чиновники в уездах, где хозяйственными делами ведали органы самоуправлений, а полицейскими — государственная стража, я бы затруднился сказать. Конечно, сколько начальства ни поставь в такое смутное время — ему всегда дело найдется, ибо всяких жалоб и обид не оберешься, но все-таки нормальные функции уездных начальников были довольно неясны.

Полиция, как я упоминал, была изъята из ведения самоуправлений и составила особый институт государственной стражи. Государственная стража составляла отдельное ведомство, подчиненное главному начальнику на правах товарища министра внутренних дел.

Неполное подчинение полиции местной административной власти ставило ее в привилегированное положение, наподобие прежних жандармских управлений, затрудняя борьбу с процветавшими во время гражданской войны полицейскими злоупотреблениями и снимая за них ответственность с высших губернских властей.