Иван придавал столь большое значение вновь составленному Судебнику, что предложил одобрить его на церковном соборе 1551 г., который из-за участия в нем, кроме духовенства, князей, бояр, служилых людей в некотором роде мог считаться также Земским. Обращаясь к его участникам, царь говорил: «Прочтите и рассудите, аще достойно сие дело, на святом соборе утвердив, подписати на судебники и на уставной грамоте…»

Однако надежды на улучшение работы судов, сокращение преступлений Иван связывал не только и не столько с новым Судебником. Новое время диктовало необходимость повысить эффективность судопроизводства и вообще организовать иную власть на местах.

По мере собирания русского государства менялось управление его отдельными частями, провинциями. При Иване III вопросы судопроизводства, сбора податей, обеспечения порядка, организации войска и т.д. находились в ведении удельных князей. Но постепенно, сначала наряду с ними, потом вместо них сложилась (при том же Иване III) система наместничества, получившая название кормления. Крупными территориями управляли наместники, мелкими — волостели. Эта система до определенного времени являлась прогрессивной в сравнении с властью удельных князей, постольку поскольку наместник представлял интересы Государя Всея Руси, в отличие от удельного князя, думающего прежде всего о себе, а то и способного организовать крамолу против центральной власти. Но далее по мере расширения государства наместничество (кормление) выродилось в неэффективную форму власти. Предоставленные сами себе, такого рода управленцы творили произвол, думая о своей наживе, а не о пополнении государевой казны. Царю поступали жалобы о нерадивости и алчности его наместников. Например, получая свою долю от вершимого ими суда, они не были заинтересованы в том, чтобы преступлений становилось меньше. Наоборот, чем больше их совершалось, тем больше требовалось разбирательств, тем выше становились доходы судей, то есть наместников-кормленщиков.

Для усиления борьбы с разбоями, воровством местным обществом стали выдаваться так называемые «губные грамоты», разрешавшие им своими силами проводить следствие и вершить суд. Грамоты предписывали «лихих людей обыскивати самим крестьянам меж себя по крестному целованию и их казнить смертною казнью, не водя к наместникам и их тиунам». Для этого нужны были люди, и их стали выбирать из населения — губные старосты, сотские, десятские, дьячки, целовальники (целовали крест, что будут честно служить обществу) и др. Таким образом, наряду с назначаемыми кормленщиками появились параллельные (выборные) структуры власти.

Очевидно, положительные результаты предоставления «губных грамот» способствовали распространению подобной практики и на другие стороны общественной и хозяйственной жизни. Стали создаваться земские органы власти, выбираемые населением. Указ Ивана IV от 1555 г. гласил: «Наперед сего жаловали есми бояр своих… городы и волости давали им в кормление, — и нам от крестьян челобитье великое и докука была беспрестанная, что наместники и волостели чинят им продажи и убытки великие. И мы, жалуючи крестьянство… наместников, и волостелей, и праветчиков от городов и от волостей отставили; …велели есми во всех городах и волостях учинити старост излюбленных, кому меж крестьян управа чинити».

К земским структурам переходили от кормленщиков самые различные властные прерогативы и прежде всего — сбор податей, налогов, судебных и иных пошлин. Таким образом, земства служили не столько своим избирателям, сколько государству. Излюбленные старосты, головы, целовальники и др. отвечали за полный сбор всех поступлений в казну, хотя ничего не получали оттуда на свое содержание. Постепенно такой принцип, опять же в силу очевидной эффективности, распространился на таможенные сборы, обеспечение государственных доходов от торговли водкой, солью и т.д. Любопытна вот какая деталь, отмеченная М.К. Любавским: «Правительство обыкновенно назначало общую предполагаемую сумму таможенного или кабацкого дохода, и если эта сумма не добиралась верными головами и целовальниками, это приписывалось злоупотреблениям или нерадению голов и целовальников, и весь недобор взыскивался либо с них самих, либо с их избирателей».

Земские структуры создавались прежде всего на черносошных и дворцовых землях. Они ведали всеми делами управления, за исключением военных. В том числе и судопроизводством. Имело место дублирование их деятельности с губными властями и с наместниками-кормленщиками, долгое время еще сохранявшимися.

Казалось бы, доброе дело было начато Иваном Грозным, Русское государство становилось на путь развития демократических принципов хозяйствования и управления. Но, очевидно, абсолютное самодержавие и демократия не могли сосуществовать в одной системе власти. После смутного времени роль земских структур снизилась, власть сосредоточилась в руках воевод. Бюрократия победила нарождавшиеся зачатки демократии. Но, тем не менее, земства, как и губные органы, помогли Ивану Грозному в борьбе с ненавистным ему боярством, с пагубными рецидивами удельной самостийности.

Забота о служилом сословии, о его численном увеличении и экономическом укреплении диктовалась потребностями государства, постоянно воевавшего с внешними врагами, и потому была приоритетной для московского великого князя — царя. Особое значение эта проблема приобрела при Иване Грозном. Чтобы всегда иметь под рукой надежную, преданную военную силу, Иван повелел набрать в различных местах тысячу лучших детей боярских и расселить их вокруг Москвы, наделив землей. В зависимости от разрядов переселяемых, им выделялось земли по 200, 150 и 100 четвертей. В тысячной книге, содержащей списки переселенцев, говорилось: «А который по грехом из той тысячи вымрет, а сын его не пригодится к той службе и в то место прибрати нового. А за которыми бояры и за детьми боярскими вотчины в Московском уезде или в ином городе близ Москвы верст за пятьдесят или за шестьдесят и тем поместья недать». Очевидно, имелось в виду, что уже живущие близ Москвы служилые люди должны довольствоваться тем, что у них было. В целях обеспечения мобилизации нужного числа воинов в 1550 г. была установлена норма — с каждых 100 четвертей «доброй» земли — один «человек на коне в доспехе». Все дворяне, не только московские, сводились в сотни под командованием голов.

Новые подмосковные землевладельцы получали земли, уже имевшие хозяев, которых, в свою очередь, переселяли в провинции. Таким образом, Иван добивался того, что наследники бывших удельных князей отрывались от своих корней, лишались опоры (социальной базы) для противостояния центральной власти.

Служилым людям предоставляли земли и на периферии. В этом ничего нового не было — по существу, продолжались процессы, начатые при Иване III и Василии III. Но все дело в количестве. Накопившись, эти явления вызывали качественные изменения в положении земледельческого населения. Все увеличивающаяся потребность в служилых людях привела к тому, что в их число принимали без особого разбора кого угодно — от детей боярских до холопов, от элементов сомнительного происхождения, называвшихся казаками, до инородцев, в частности литовцев, татар, как принявших православие, так и оставшихся мусульманами. Лишь бы они могли быть воинами. И всем требовалась земля, поместье, причем с крестьянами-хлебопашцами, которые бы содержали их и платили подати государству, поскольку денежное содержание служилым людям выдавалось во время войны, да и то нерегулярно.

О потребности в земле можно судить по тому, что, по свидетельству Флетчера, только вооруженных всадников насчитывалось в царской армии более 80 тысяч. Хотя в некоторых источниках называется и цифра 400 тысяч. Кроме того, было 12 тысяч стрельцов, а также иностранные наемники. Правда, последние находились на полном денежном довольствии, а остальным требовалась земля.

В результате земли центральной и южной частей Московского государства оказались в распоряжении служилых людей (помещиков) или монастырей. Ну и конечно, крупных феодалов. И лишь небольшая их доля оставалась во владении царского двора.