Советы крестьянских депутатов в аграрном вопросе пошли гораздо дальше. На основе 242 местных крестьянских наказов они подготовили и опубликовали 19 августа в газете «Известия» единый «Крестьянский наказ о земле», предусматривавший отмену частной собственности на землю. Однако правительство игнорировало решение крестьянских Советов. Его провели в жизнь большевики через съезд Советов на второй день после взятия власти.
В рабочем вопросе правительство не приняло ни одного закона об улучшении положения рабочих, в том числе и о 8-часовом рабочем дне. Закон о нем был отложен до Учредительного собрания. 8-часовой рабочий день был введен 10 марта лишь в столице по решению Петросовета по соглашению с Петроградским обществом заводчиков и фабрикантов. В апреле правительство приняло законы о рабочих комитетах на промышленных предприятиях, о свободе собраний и союзов. Они легализовали возникшие в ходе революции фабрично-заводские комитеты и профсоюзы. Летом 1917 г. был создан профсоюзный центр – Всероссийский Центральный Совет профессиональных союзов (ВЦСПС), который к концу 1917 г. объединил около 3 млн. рабочих.
В области промышленности был взят курс на государственное регулирование отдельных отраслей. Для его реализации 21 июня при Временном правительстве были созданы Экономический совет по выработке «общего плана организации народного хозяйства и труда» и Главный экономический комитет – исполнительный хозяйственно-регулирующий орган, игравший роль министерства экономики. С сентября 1917 г. председателем Совета и Комитета стал фабрикант и банкир, член ЦК партии кадетов С. П. Третьяков (сын владельца картинной галереи).
В финансовой сфере правительство сделало ставку на денежный станок. Если царский Совет министров за годы войны выпустил бумажных денег на сумму 8,3 млрд. руб. (выпуск золотых был прекращен в 1914 г.), то Временное правительство за неполные восемь месяцев выпустило бумажных денег на сумму свыше 9,5 млрд. руб. Более того, казначейству было разрешено выпускать примитивные деньги – на плохой бумаге, без подписи и дат, достоинством в 20 и 40 руб. («керенки»). Это подорвало денежную систему. К октябрю 1917 г. стоимость 1 рубля упала до 7 копеек, государственный долг достиг 49 млрд. золотых руб., в том числе 11,2 млрд. приходилось на иностранные займы. Министр финансов Н. В. Некрасов объяснял финансовый кризис непомерно растущими расходами на содержание многочисленных комитетов (прежде всего продовольственных и земельных) и ростом зарплаты рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений. Социалисты же видели причину в огромных военных расходах и сокрытии от налогов доходов имущих классов. Расстроенное денежное обращение, подорвав финансово-кредитную систему, тянуло в пропасть всю экономику.
Одним из вопросов, на котором «поскользнулось» Временное правительство, стал национальный вопрос, имевший для многонациональной России принципиальное значение.
17 марта правительство опубликовало декларацию о согласии на создание в будущем независимой Польши при условии, что она будет находиться в «свободном военном союзе» с Россией. Документ носил преимущественно пропагандистский характер, т. к. Польша была оккупирована Германией.
20 марта был принят закон «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», отменивший наиболее унизительные ограничения, прежде всего «черту оседлости» евреев. «Равноправие евреев, – писал тогда М. Горький, – одно из прекрасных достижений нашей революции».
Более сложным и практически неразрешимым для правительства оказался вопрос с правами Финляндии и Украины, где было выдвинуто требование политической автономии. Оно противоречило позиции кадетов в области национально-государственного строительства, стремлению сохранить Россию «единой и неделимой».
В 1910 г. царское правительство в ответ на проявленное в годы первой русской революции стремление Финляндии выйти из России провело через третью Государственную думу закон, фактически ликвидировавший финскую автономию. 7 марта 1917 г. Временное правительство отменило его и приняло «Акт об утверждении конституции Великого княжества Финляндского». Он исключал политическую независимость и ограничивался лишь культурной автономией Финляндии и обещанием в будущем расширить права финляндского сейма в отношении суда, финансов, свободы печати и союзов. Это не удовлетворило сейм. В разгар правительственного кризиса 5 июля он принял «Закон о власти», провозгласивший независимость Финляндии во внутренних делах и ограничивший компетенцию Временного правительства вопросами военной и внешней политики. 12 июля сейм отправил в адрес правительства требование признать неотъемлемые права Финляндии. Одновременно в Петроград прибыла социал-демократическая делегация сейма с надеждой найти поддержку во ВЦИК. Однако советские лидеры поддержали Временное правительство, которое 18 июля заявило о невозможности «предвосхищать самочинно волю будущего Учредительного собрания» и постановило распустить сейм, пообещав созвать новый к ноябрю.
16 августа, в ответ на попытку финских депутатов собрать распущенный сейм, его здание было занято войсками. Это стало поводом к созданию отрядов национальной гвардии (шюцкор). Финляндия стала готовиться к вооруженной борьбе за свои права.
Украинский вопрос обострила Центральная рада (ЦР), созданная в Киеве 4 марта тремя украинскими социалистическими партиями (социалистов-федералистов, социал-демократов и социалистов-революционеров). Вскоре в ее состав вошли представители партий и организаций национальных меньшинств, проживавших на Украине. Ее председателем стал М. С. Грушевский (эсер), который выступил с призывом бороться за автономию Украины, «создать украинское народовластие и государственное право Украины в союзе с другими народами Европы в федеративной республике Российской». Исполнительным органом ЦР стал созданный в июне Генеральный секретариат (председатель – социал-демократ В. К. Винниченко). Центральная рада поддерживала Временное правительство, но при этом стремилась укрепить свои позиции созданием «единого украинского фронта». Она стала формировать национальные части, отзывая воинов-украинцев из различных военных округов и фронтов на Украину. Непосредственно этой работой занимался Всеукраинский войсковой комитет Рады во главе с украинским социал-демократом С. В. Петлюрой. Русская армия стала распадаться по национальному признаку. Но это позволило Центральной раде представлять себя украинским парламентом.
10 июня она приняла свой 1-й Универсал, потрясший правящие верхи страны. «Пусть будет Украина свободной, – провозглашалось в нем. – Не отделяясь от всей России, не разрывая с Государством Российским, пусть народ украинский на своей земле получит право сам распоряжаться своей жизнью». В документе содержалось требование к Временному правительству предоставить Украине политическую автономию в составе России, ввести в правительстве должность комиссара по украинским делам, часть средств, собираемых на Украине в виде налогов, передать ей на национально-культурные нужды. «Универсальный акт» об автономии Украины одобрил Всеукраинский войсковой съезд, состоявшийся в Киеве 5–12 июня.
Центральный орган партии кадетов газета «Речь» сразу назвала Универсал «германским планом разложения России». Для переговоров с украинскими «сепаратистами» в Киев выехали члены Временного правительства: военный и морской министр А. Ф. Керенский, министр иностранных дел М. И. Терещенко, министр почт и телеграфов И. Г. Церетели. Они согласились признать Генеральный секретариат в качестве высшего органа управления делами Украины, но состав его формировать в Петрограде по согласованию с Киевом. Руководство Центральной рады обещало прекратить создание украинских национальных частей, а вопрос о политической автономии отложить до Учредительного собрания.
Министры хотели провести достигнутое соглашение через правительство в экстренном порядке, но встретили упорное сопротивление четырех министров-кадетов во главе с А. И. Шингаревым. Компромисс с украинцами кадеты рассматривали как измену: ведь идея «великой России» составляла суть кадетского национал-либерализма и украинская автономия была несовместима с ней. Поскольку правительственное большинство одобрило итоги переговоров, министры-кадеты 2 июля демонстративно подали в отставку. Созданное в мае первое коалиционное правительство развалилось. Возник острейший правительственный кризис, который перерос в кризис революции.
