По мнению Н. Е. Носова, Судебник 1497 г. «характеризует момент превращения «приказов» из личных поручений в правительственные учреждения». Но в словах Судебника 1497 г. о том, что жалобника следует посылать к тому, «которому которые люди приказаны ведати», трудно усмотреть наличие «приказов» как государственных учреждений.[723] Л. В. Черепнин прав, считая, что в Судебнике 1497 г. нет данных, указывающих на «оформление приказной системы». «Документальное свидетельство» о существовании приказов около 1512 г. Н. П. Лихачев увидел в грамоте Василия III Успенскому монастырю: «…велел есми давати в люди своим диаком Ивану Семенову, да Ермоле Давыдову, да Ушаку Ортемьеву, да дворцовым диаком Феодору Ходыке да Стромилу, или кто на их место в тех приказех будут иные диаки». По П. А. Садикову, в 1512 г. была создана временная комиссия — учреждение банковского характера. К его мнению присоединился и А. К. Леонтьев. Думается, эта точка зрения более близка к истине. Заметим также, что Ушак Артемьев был дворцовым дьяком еще в декабре 1502 г., а Ермола Давыдов — новгородским дворцовым дьяком весной 1501 г.[724] В грамоте 1512 г. говорится только об обязанности передавать деньги дьякам (как обычным, так и дворцовым) или тем, кто будет исполнять их обязанности.

А. М. Курбский писал о происхождении «писарей» (дьяков) Ивана IV: царь «избирает их не от шляхетского роду, ни от благородства, но паче от поповичов или от простаго всенародства».[725] Эта характеристика полностью подходит и к составу дьяков предшествующего периода. Впрочем, часть «писарей» второй половины XV — первой четверти XVI в. вышла из состава мелких землевладельцев. К сожалению, не представляется возможным с достаточной точностью определить, какой социальный слой дал основную массу дьяков. Наличие у дьяков земель еще не говорит об их дворянском происхождении, ибо дьяки часто приобретали вотчины во время службы.

По Н. Е. Носову, приказы как определенные правительственные учреждения зародились в недрах княжеского дворца.[726] Вопрос об отношении дворца к Казне до сих пор не может считаться решенным. Но в источниках конца XV — начала XVI в. заметно отделение «дворцовых» дьяков от остальных, т. е. великокняжеских, входивших в состав Казны. Формулировка Носова не только стирает разницу между дворцом и Казной, но и не учитывает роли Боярской думы в формировании приказной системы, которая создавалась за счет ограничения, а не расширения компетенции дворцовых ведомств. Если Казна и дворец давали основные кадры аппарата складывавшейся приказной системы, то Боярская дума была той средой, из которой выходили руководящие лица важнейших из центральных ведомств. Боярские комиссии образовывались по мере надобности для ведения внешнеполитических переговоров, суда по земельным и «разбойным» делам и т. п. Источниками зарождавшейся приказной системы были Боярская дума, Казна и дворец. При этом дворцовые и тем более ямские дьяки считались рангом ниже великокняжеских (казенных), хотя они часто и выполняли сходные поручения. Один и тот же дьяк в свою очередь мог исполнять всевозможные функции: участвовать в дипломатических приемах, скреплять своей подписью грамоты и т. п. Приобретенный дьяками опыт практической работы давал правительству возможность использовать их преимущественно в одной какой-либо области. С увеличением численности дьяков росла постепенно и их специализация.

Значение первых ростков приказной системы нельзя преувеличивать. В конце XV — начале XVI в. дьяки входили еще и в состав дворца, отдельные отрасли казенного управления еще не обособились одна от другой, а определенный штат для каждой из них еще не сложился. Боярские комиссии имели временный характер и не всегда сочетались с определенным штатом дьяков. Функциональное распределение обязанностей только в середине XVI в. привело к сложению новой (приказной) системы управления.

Управление и суд на местах осуществлялись наместниками и волостелями с их штатом тиунов, доводчиков и праведчиков. Наместники бывали не только высшими судебно-административными лицами в городе, но и верховными начальниками местных войск. Обеспечивала наместников и волостелей система кормлений, предоставлявшая им право сбора различных поборов с определенных территорий. «Натуральный» характер вознаграждения за службу соответствовал слабому развитию товарно-денежных отношений в стране. Кормления (т. е. территории, с которых поборы собирались) в дворцовом ведомстве именовались «путями». В литературе термин «путь» ошибочно трактуется как ведомство.[727] На самом деле в изучаемое время «путь» — это определенная территориально-административная единица, население которой судится и облагается поборами в пользу администраторов дворцового ведомства (сокольника и др.). Грамоты «в путь» по формуляру совпадают с грамотами, передающими территории «в кормление». В Духовной Ивана III упоминается Бежецкий верх «с волостми и с путми и з селы и со всеми пошлинами». В кормленых грамотах, по наблюдению Б. Н. Флори, термин «путь» встречается до 1485 г., после чего он заменяется «кормлением».[728]

Кормленщики происходили как из среды феодальной аристократии, так и из рядовой массы служилых людей. В крупнейших городах наместничества получали представители знати (в Москве — Гедиминовичи, во Владимире — кн. Д. Д. Холмский, в Вязьме — окольничий И. В. Шадра). Порядок раздачи городов в кормления в общем напоминал раздачу в уделы: более знатные лица получали более крупные города. При этом иногда в порядке получения кормлений отражались традиции удельной поры. Сроки кормлений были поначалу неопределенными, возможно пожизненными. Во всяком случае в Москве наместничали пожизненно, причем Гедиминовичи — с 20-х годов XV в. по 20-е годы XVI в. В XV в. складывался принцип кормления «по годом», т. е. кормление давалось на год и «перепускалось» еще на полгода или год. Василий III, по словам С. Герберштейна, раздавал кормления «по большей части в пользование только на полтора года; если же он содержит кого в особой милости или расположении, то прибавляет несколько месяцев; по истечении же этого срока всякая милость прекращается, и тебе целых шесть лет подряд придется служить даром». Впрочем, знать могла пребывать в наместниках и сравнительно долгое время. Так, известно, что окольничий И. В. Шадра наместничал в Вязьме с 1495 по 1505 г.[729]

Власть наместников и волостелей на местах ограничивалась и регламентировалась Судебником 1497 г., уставными грамотами, выдававшимися местному населению, и доходными списками, которые получали кормленщики. Перечень поборов (кормов), шедших в их пользу по доходным спискам, как бы корректировался уставными грамотами. По уставной Белозерской грамоте 1488 г., наместник получал традиционный корм со всех сох «без оменки» (как светских, так и духовных феодалов, обладавших иммунитетными привилегиями или нет). При вступлении в должность ему шло «въезжее». На Рождество он получал с сохи за полоть мяса 2 алтына, за 10 хлебов — 10 денег, за бочку овса — 10 денег, за воз сена — 2 алтына. Тиуны наместников получали корм в два раза меньший. Корм шел и доводчикам. Наместник имел право держать при себе двух тиунов и 10 доводчиков (восемь в городе и двоих в станах).[730] Получал наместник и всевозможные пошлины: таможенные (в том числе явку с гостей — по деньге с человека) и в соответствии с Судебником 1497 г. судебные.

Ограничение власти наместников и волостелей шло не только по линии регламентации поборов, но и путем изъятия из их ведения все большего числа дел. Так, «городовое дело» (строительство городских укреплений) сосредоточивалось в руках городчиков, на смену которым в начале XVI в. пришли городовые приказчики. Городчики, таможенники, даньщики собирали в Казну всевозможные подати.[731] Многочисленные писцы и специально посланные судьи решали поземельные споры, которые раньше были подведомственны преимущественно наместникам и волостелям. Только доклад полных (холопьих) грамот был прерогативой наместничьей власти.