Впоследствии он отметил, что „взаимоотношения местных учреждений с центральными… складывались только путем целого ряда разногласий, борьбы, столкновений, примирений; с другой стороны, центральная власть должна была непосредственно вмешиваться в те или иные отдельные конфликты и т. д…. Такое положение, когда у нас, по существу, уже более или менее сложился государственный советский аппарат, но не было еще строгого разграничения функций и труда между отдельными, созданными нами органами, такое хаотическое положение толкало нас к скорейшей работе по выработке конституции“.
Еще в январе 1918 года ВЦИК, избранный на III съезде Советов, образовал комиссию для выработки Конституции. Комиссия начала работу, но развернуть ее не смогла, так как вскоре началось германское наступление. Работа возобновилась во ВЦИКе четвертого созыва. В марте 1918 года Центральный Комитет партии решил учредить при ВЦИКе комиссию для выработки Советской Конституции и поручил Свердлову возглавить подготовку ее проекта. — ЦК обратил особое внимание на разработку в Конституции вопросов бюджета и административного управления.
Яков Михайлович немедленно приступил к выполнению этого решения. 1 апреля 1918 года Свердлов выступил на большевистской фракции ВЦИКа с докладом о задачах комиссии для выработки Конституции РСФСР. Фракция по докладу Свердлова приняла постановление о необходимости срочной разработки Советской Конституции и указала, что в задачу комиссии входит выработка основных положений Конституции и создание подкомиссий для подготовки отдельных ее разделов. Вечером 1 апреля Свердлов выступил на пленуме ВЦИКа. Он напомнил советскому парламенту о таких конституционных актах, как „Наказ — Конституция“, принятый ВЦИКом второго созыва, и „Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа“, принятой III съездом Советов, Свердлов ясно видел необходимость более четко разграничить функции ВЦИКа и Совнаркома, местных Советов и их исполкомов. „Мы перенеслись в новый период, — сказал Свердлов, — в фазу строительства, и нам приходится наталкиваться на целый ряд вопросов в силу того, что точно зафиксированных положений [о взаимоотношениях] между целым рядом существующих органов у нас не существует в жизни, что и наталкивает нас к выработке более подробной Конституции Советской республики“.
Главная мысль Свердлова заключалась в том, что Советская Конституция должна ввести строгий порядок, стройность во всю систему советских государственных органов, вместе с тем должна стать могущественным стимулом дальнейшего развития советского демократизма, рычагом для вовлечения широких народных масс в управление государством. „Все мы великолепно сознаем, — говорил Свердлов, — что только благодаря самой тесной связи с широкими массами рабочих и крестьян нам удается проводить все те мероприятия, которые мы намечаем. Только постольку, поскольку нам удается выделить из массы достаточное количество активных сознательных работников, могущих практически проводить в жизнь все намечаемые мероприятия, поскольку мы имеем кадры таких товарищей, — мы можем сказать, что дело обеспечено… при разработке конституции необходимо построить Советскую власть таким образом, чтобы она не только давала возможность работы, но чтобы привлекала значительно более широкие круги трудового народа к непосредственному управлению страной“.
Конституция, как считал Свердлов, должна рассматривать все советские органы — от ВЦИКа до сельского Совета — как школы государственного строительства, школы государственного руководства.
В состав конституционной комиссии от большевиков вошли Я. М. Свердлов (председатель), В. А. Аванесов (секретарь), М. Н. Покровский, И. В. Сталин; от левых эсеров — А. А. Шрейдер, от эсеров-максималистов — Д. А. Магеровский. Кроме того, в состав комиссии были введены представители наркоматов — по национальным делам, внутренних дел, юстиции, финансов: М. Я. Лацис, М. А. Рейснер, Д. П. Боголепов и др. К работе конституционной комиссии был привлечен также ряд крупных специалистов.
Более трех месяцев напряженно работала комиссия. Все эти три месяца Свердлов почти ежедневно приходил в светлые комнаты угловой части „Метрополя“, где расположилась комиссия, изучал материалы, участвовал в заседаниях.
Здание это, украшенное сказочными фресками Врубеля, было к этому времени не гостиницей, а „Вторым домом Советов“. И в его стенах происходили поистине сказочные дела. Здесь был один из центров клокочущей революционной энергией России. Здесь собирался на свои заседания высший орган государственной власти — ВЦИК. Здесь обсуждались важнейшие вопросы государственной жизни Советской республики. Экономика, культура, военное строительство, национальные отношения… Что же было главным в этом потоке революционных свершений? Позднее, подводя итоги первых грозовых лет революции, Ленин выделил главное звено для 1918 года — создание Конституции, в которой отразился процесс превращения Советов в единую и стройную государственную систему.
Вхождение в конституционную комиссию эсеров и максималистов вносило некоторый разнобой в ее работу. Нужны были выдержка и целеустремленность Свердлова чтобы придать всей деятельности конституционной комиссии деловой характер и постоянно отбивать различного рода эсеровские, полуанархистские, синдикалистские атаки. „Экономный распределитель времени и своего и чужого, Свердлов умел переходить от одного дела к следующему, как хороший часовой механизм, заведенный революцией на многие годы, — вспоминает член комиссии М. А. Рейснер. — С первой минуты заседания он втягивал всех в быструю, точную работу, отбрасывая все ненужное, лишнее, мешающее делу“. М. А. Рейснер отмечает, что материал, накопившийся в комиссии, „был до смущения разнообразным“. Одни приносили на заседание комиссии священные книги буржуазной науки — толстые тома таких государствоведов, как Еллинек. Другие думали создать в виде Советов федерацию трудовых синдикатов, нечто вроде анархического союза профессиональных объединений…» «Трудно здесь и перечислить, — пишет далее М. А. Рейснер, — все различие мнений, которые, с одной стороны, явно цеплялись за испытанный буржуазный демократический шаблон, а с другой стороны — столь же явно впадали в утопию…
Я. М. Свердлов был председателем комиссии. И, по правде сказать, лишь он один был в состоянии вывести комиссию из ее многоразличных разноречий и дать форму, которая точно отражала существующее и вместе с тем открывала пути и ставила вехи для грядущего».
Задачи работы комиссии ее участниками были поняты далеко не сразу. М. Н. Покровский, который в это время еще не избавился от своих «левокоммунистических» заблуждений, предлагал начать с определения структуры и функций местных, особенно областных Советов. Он утверждал, что в основу Конституции должен быть положен принцип суверенитета местных Советов, и предлагал начать составление Конституции, так сказать, «снизу». Покровский сам называл себя сторонником «областной точки зрения». Свердлов сразу же придал этому вопросу принципиальное значение. Предложение М. Н. Покровского, поддержанное левыми эсерами, означало, что Конституция должна закрепить децентралистские, сепаратистские тенденции. Свердлов решительно выступил против этой попытки узаконить «областничество» и местничество. В ряде своих выступлений он указал, что путь, предлагаемый Покровским и некоторыми другими, приведет к тому, что комиссия «запутается в трех соснах» и не сможет взять правильного направления. Свердлов отметил, что жизнь «выдвигает в первую очередь [вопрос] не о том, как строить областные Советы, а вопросы о взаимоотношениях между существующими центральными, областными и местными Советами».
В печати и на заседаниях комиссии развернулась дискуссия по общим положениям Конституции. Свердлов неуклонно требовал, чтобы члены комиссии при подготовке Конституции исходили не из тех или иных абстрактных положений, а из непосредственной советской практики. Позже Свердлов отметил, что комиссия собрала огромный материал о деятельности различных советских органов, тщательно изучала и проверяла этот материал, «чтобы на основании пе одного какого-нибудь примера, а на основании широкой практики наметить правильное положение, правильную мысль о том, каково должно быть отношение одних частей к другим».
