С формально-юридической точки зрения, такой подход, обеспечивает системность и непротивречивость регулирования и правоприменения норм и принципов бюджетного и контрактного законодательств в части бюджетных контрактных отношений. С политико-правовой точки зрения, он позволяет транслировать заложенную в принципе эффективности бюджетных расходов, модель обеспечения баланса интересов. Несложно заметить, что ст. 34 установила в качестве приоритета лучший агрегированный результат всего процесса обеспечения публичных нужд от составления бюджетов, который тесно связан с закупочной стадией планирования, до исполнения бюджета по расходам, который тесно переплетен, в свою очередь, с осуществлением закупок для публичных нужд. Этот принцип не исходит из необходимости любыми средствами обеспечивать закупки по наименьшей цене, поскольку во многих случаях такой подход чреват выбором недобросовестных поставщиков, снижением качества, угрозами безопасности. Он оставляет заказчикам право выбора. Однако, это право необходимо обосновать, а при выявлении противоречий между выбранным вариантом эффективности, необходимо должны следовать пресекательно-восстановительные меры, ответственность, вплоть до уголовной, что будет выступать при надлежащем применении необходимым правовым фактором превенции нарушений.
В части проблематики выбора способов закупки, данный подход нацеливает на исключение аукционного крена, на отказ от гипертрофированного использования аукционов и производных от них способов закупок, в тех случаях, когда такое применения способа выбора поставщика только по критерию цены угрожает более значимым публичным интересам, чем экономия любой ценой. В связи с этим, следует обратиться еще к одному принципу Закона о контрактной системе – принципу обеспечения конкуренции (далее – принцип конкуренции), установленному в ст. 8 данного закона, в контексте его соотношения с требованиями принципа эффективности бюджетных расходов.
Согласно ст. 8, в содержании данного принципа заложено несколько основных положений. Часть 1 нацеливает контрактную систему в сфере закупок, т. е. по сути субъектов контрактных отношений «на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и возможность любого лица в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Часть 2 создает основы реализации двух основных идей.
Во-первых, это необходимость обеспечения добросовестности ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
Во-вторых, устанавливается неправомерность любых действий со стороны заказчиков и ряда иных уполномоченных лиц, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Вот это второе положение ч. 2, как представляется является избыточным. По сути оно повторяет, что нарушение требований Закона о контрактной системе есть противоправное деяние, что и так, ясно. С учетом изложенного, видимо основная идея этого законодательного положения состояла по мысли его авторов в том, чтобы подчеркнуть, напомнить о наличии среди запретов контрактного закона проконкурентных положений, особо выделить конкуренцию, подчеркнуть значимость конкуренции, как ценности, открыв тем самым дорогу для признания ценности не столько за конкуренцией как таковой, сколько за конкретными средствами обеспечения конкуренции, установленными в Законе о контрактной системе, которые, к сожалению, в современных российских реалиях, преимущественно связаны не с факторами стимулов, которые порождает добросовестная конкуренция, а с запредельной процедурной регламентацией, которая все больше заводит отечественный госзаказ в темную область приспособленчества и формализма.
Между тем, эффективное удовлетворение публичных нужд зависит не только, не столько, и не всегда от соблюдения формальных проконкурентных правил. Главное в публичном заказе – для заказчика, органа, публично-правового образования, которое он представляет, общества, и в итоге граждан страны – это получение результата в виде товара, объекта, услуги, проекта, работы необходимого функционала, надлежащего качества; соответствие результата закупленного товара, работы, услуги целям и задачам, которые поставлены перед заказчиком политическим руководством через регулирующее, определяющее компетенцию, цели и задачи заказчика законодательство, подзаконные акты и решения, будь то правовая база в сфере транспорта, строительства, обороны экологии и т. п.
В связи с этим, заботясь об обеспечении конкуренции, как публичном интересе, и в особенности о формальных способах его обеспечения – т. н. проконкурентых средствах, способность которых обеспечить реальную добросовестную конкуренцию сама по себе вызывает вопросы, всегда необходимо иметь ввиду его ограниченность, как средства обеспечения базовых публичных нужд и интересов, ради которых он и защищается.
Применение данного принципа в административной и судебной практике свидетельствует о возможности появления различных его интерпретаций. И, самое главное – подтверждение соблюдения заказчиком и/или иными уполномоченными субъектами установленных правил, которые рассматриваются как проконкурентные, в том числе контролирующими органами, само по себе не означает признания факта достижения лучшего из всех возможных результатов закупки и удовлетворения соответствующей публичной нужды.
Сегодня можно наблюдать наличие поддерживаемой в общественной дискуссии и практике отдельными субъектами регулятивной, контрольной деятельности, экспертами презумпции эффективности обеспечения публичной нужды в случае соблюдения определенного набора правил, закрепленных контрактном, и смежном, в частности, антимонопольном законодательстве. Такое своеобразное per se.
Нередко в обоснование значения конкурентного принципа приводятся аргументы о его пользе, роли, как фактора экономии бюджетных средств в закупочных отношениях. Такая экономия связывается, в частности, с такими проконкурентными инструментами, как аукционы и иные способы закупок, в которых большое или даже определяющее значение отводится такому критерию оценки победителя, как цена. Между тем, несложно заметить, например, что снижение цены на стадии определения победителя возможна, оправдана и имеет существенное значение для экономии бюджета только в том случае, если заказчик вопреки требованиям к определению НМЦК (начальная цена контракта) установил ее с завышением, особенно с существенным.
Соблюдение заказчиком законных требований к расчету НМЦК, и/или коррекция ее по результатам надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов, практически сводит к нулю возможность снижения цены при закупе, поскольку ее снижение ниже рынка, повлечет или победу недобросовестных поставщиков или победу лиц, которые чтобы выйти на прибыль будут обеспечивать поставку по выигранной цене за счет снижения качества товара, работы, услуги, например, через закупку более дешевых, но при этом менее надежных комплектующих, сырья и т. д.
Таким образом, применение принципа обеспечения конкуренции должно осуществляться в контексте, основных итоговых целей госзаказа, заключающихся в искомом результате для блага страны и ее граждан. Будучи подчиненным и формально-юридически, и содержательно принципу эффективности использования бюджетных средств, понимание и применение конкурентного принципа, должно, таким образом, императивно включать и соответствовать ключевым положениям последнего. Трактовка принципа обеспечения конкуренции с позиции экономности или результативности, как двух разновидностей принципа эффективности использования бюджетных средств, позволит избежать крайностей проконкурентного формализма, с одной стороны, и полного пренебрежения процедурами и правами хозяйствующих субъектов, которые объективно в силу имеющихся у них навыков, знаний, опыта, ресурсов, побороться за право выполнения госзаказа, с другой.
