Как полагал Д.М. Чечот: «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, неразрывно связано со спором об административном праве»237.
В современной учебной литературе по гражданскому процессу при этом категорично констатируется следующее: «Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер»238.
Столь категоричное утверждение, к сожалению, нельзя признать справедливым. В теории процессуального права можно было встретить, и всё еще встречаются взгляды, суть которых заключается в том, что при рассмотрении и разрешении дел из публичных правоотношений суды якобы не разрешают споров о праве, а осуществляют контроль за деятельностью органов власти и должностных лиц. На наш взгляд, нет сомнений в том, что такой контроль, который можно поделить на предварительный и последующий, безусловно, осуществляется по любому административному делу, однако это не только не исключает, а напротив, предполагает, что при реализации контроля разрешаются споры о праве (контроль со стороны суда за публичной властью никак не противоречит разрешению им при осуществлении такого контроля споров о праве)239. Это достаточно подробно обосновал В.М. Шерстюк, подвергнув справедливой критике противников идеи наличия спора о праве в делах из публичных правоотношений240. Вместе с тем суждение ученого о том, что при разрешении соответствующих дел суды разрешают лишь споры о праве процессуальном (процедурном), очевидно вошло в противоречие с законодательством об административном судопроизводстве и практикой его применения241.
Точка зрения, согласно которой все предусмотренные КАС РФ дела, за исключением дел приказного производства, представляют собой споры о праве, подробным образом обоснована и в современной административно-правовой литературе А.Б. Зеленцовым242, О.А. Ястребовым243, Ю.Н. Стариловым244.
Аналогичным образом, по справедливому заключению Т.А. Петровой, по-видимому, основанному на первоначально принятом тексте КАС РФ, административное дело представляет собой разрешаемый судом правовой спор, связанный с возникновением притязания, конфликта в сфере административных или иных публичных правоотношений245.
В связи со сказанным все предусмотренные КАС РФ виды производств, за исключением приказного, возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны в них именуются административными истцами и административными ответчиками. Такой законодательный подход основан на том, что эти производства возбуждаются в результате обращения в суд, рассмотрение (разрешение) которого сопряжено с рассмотрением (разрешением) действительного или предполагаемого спора о праве.
С учетом важнейшей особенности административного судопроизводства, состоящей в активной роли суда при рассмотрении (разрешении) любого административного дела, нет необходимости в использовании разных порядков рассмотрения административных дел в зависимости от того, установлено ли в ходе производства по делу наличие спора о праве (установлен ли действительный спор о праве) либо не установлено. Соответственно, не возникает необходимости перехода из одного порядка рассмотрения дела в другой (из особого производства, в рамках которого суду по гражданскому делу принадлежит активная роль, в исковое производство). В этом заключается серьезное преимущество процессуальной формы административного судопроизводства перед гражданской и арбитражной процессуальными формами.
Вместе с тем отметим, что в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства в исковых производствах тоже рассматривались и рассматриваются многие категории дел, в которых спор о праве лишь презюмируется, но фактически, как правило, отсутствует246. Яркими примерами здесь могут служить дела по гражданско-правовым обязательствам, в которых ответчик только после предъявления к нему иска узнает об имеющихся материально-правовых требованиях и сразу же их признает (такие дела были весьма распространенными до самого недавнего времени, т.е. до введения обязательного претензионного порядка по многим категориям гражданских правоотношений), дела о расторжении брака между супругами, имеющими общих несовершеннолетних детей, дела о признании права собственности на самовольную постройку.
Далее Н.А. Бурашникова указывает на отличие административных дел так называемого особого административного производства, заключающееся в необязательности состояния сторон по делу в каком-либо материальном правоотношении и наличия у них взаимных прав и обязанностей до принятия судебного решения247; на то, что органы, наделенные публичными полномочиями, обращаются в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, в силу чего они не могут признаваться «заинтересованными лицами»248; а также на то, что административный ответчик по делам о судебном контроле не вполне соответствует понятию ответчика в гражданском процессе (он зачастую не нарушает ничьих прав и не создает угрозу их нарушения)249.
С самым последним утверждением автора нужно согласиться. Понятие административного ответчика в административном судопроизводстве не соответствует понятию ответчика в гражданском судопроизводстве, однако это неудивительно, ведь статус административного ответчика регулируется КАС РФ, а не ГПК РФ. Конечно, эти статусы, как и статусы административного истца и истца, имеют существенные отличия. Очень хорошо, что на такие отличия наконец начинают обращать серьезное внимание в исследовательской литературе (ранее авторы, к сожалению, нередко просто констатировали читателям, что между гражданским и административным судопроизводствами существенных отличий не имеется).
Вместе с тем сложно признать конструктивным подход, согласно которому понятия одной отрасли права используются при толковании норм другой отрасли без их необходимого переосмысления. Очевидно, на наш взгляд, что теория административного судопроизводства должна оперировать иным по содержанию понятием сторон, нежели теория гражданского судопроизводства, тем более, что различия соответствующих понятий вытекают из буквы закона.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Если все же использовать понятийный аппарат теории гражданского процесса, то нужно говорить о том, что в законодательстве об административном судопроизводстве, в отличие от законодательства о гражданском судопроизводстве, понятием истца охватываются понятие истца в узком смысле этого слова и понятие процессуального истца. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что последнего нельзя признать лицом, обладающим заинтересованностью. Как известно, в теории гражданского процесса давно разработано и используется понятие служебной (процессуальной) заинтересованности250. Подобной заинтересованностью обладают в административном судопроизводстве органы, наделенные публичными полномочиями, обращающиеся в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав.
