В свою очередь, признание судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта факта нарушения или оспаривания права, свободы, законного интереса административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, тоже имеет конкретное правовое значение и непосредственно служит защите такого права, свободы, законного интереса.
Так, об указанном признании права нарушенным или оспоренным говорится в п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, и, более того, в данной норме прямо сказано о конкретных юридических последствиях соответствующего судебного признания, а именно о возникновении основания для пересмотра судебного акта по делу, в котором применен оспоренный акт226.
Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав227.
В силу самой первой нормы главы КАС РФ о нормоконтроле (ч. 1 ст. 208 Кодекса) правом на обращение с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части обладают лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Вышеизложенное, как представляется, свидетельствует о том, что при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суды разрешают как споры о законности таких актов, так и фактические либо предполагаемые споры о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций.
Как справедливо отмечает Т.К. Андреева: «Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля – восстановить нарушенное право»228.
С учетом всего изложенного выше законодатель совершенно последовательно и верно, на наш взгляд, именует стороны в делах, предусмотренных гл. 21 КАС РФ, административными истцами и административными ответчиками; документ, посредством которого такие дела возбуждаются, – административным исковым заявлением, а соответствующее производство – административным исковым производством. С точки зрения автора настоящей работы, такая позиция законодателя заслуживает поддержки.
С самых первых лет после принятия в нашей стране КАС РФ в литературе звучали и продолжают звучать предложения о введении в российское административное судопроизводство совершенно несвойственных другим правовым системам так называемых особых производств229.
Например, еще в 2016 г. С.Ф. Афанасьев отмечал следующее: «Охранительное производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, зафиксированных в части 2 статьи 1 КАС РФ, являются квазиспорными или бесспорными. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, преследуя превентивно-охранительную цель, или же устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав»230.
Соответствующие идеи впоследствии нашли детализацию в трудах других современных исследователей и будут рассмотрены нами далее. Вместе с тем сразу же можно отметить, что приведенный С.Ф. Афанасьевым интересный исторический анализ развития в нашей стране охранительного (особого) производства свидетельствует о том, что такого производства по судебным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в России никогда не существовало. В свою очередь, категории административных дел, порядок рассмотрения которых ученый полагал возможным закрепить в КАС РФ, отнеся его к особому (охранительному) производству, действительно впоследствии получили специальную правовую регламентацию в данном Кодексе, но в рамках административного искового производства (гл. 271–272 КАС РФ).
Несмотря на это, идеи о введении в КАС РФ особого (охранительного) производства приобрели определенную популярность. Так, целую систему интересных аргументов в поддержку таких идей привела в своей работе Н.А. Бурашникова.
В одном из последних научных исследований проблем административного судопроизводства Н.А. Бурашниковой предложено внести в КАС РФ масштабные изменения и дополнения в целях формирования так называемого особого административного производства. При этом автор выделяет ряд признаков такого производства, которые якобы отличают его от административного искового производства. Первым из них, по мнению автора, является отсутствие спора о праве материальном в качестве обязательного критерия, выступающего основанием для возбуждения производства по делу в суде231.
Указанное утверждение вызывает удивление, ведь ни по одному из отечественных процессуальных кодексов спор о праве никогда не выступал и не выступает основанием для возбуждения искового производства. Для решения вопроса о возбуждении искового производства юридическое значение имеет лишь предположение о наличии спора о праве232. Такое предположение должно возникать применительно ко всем административным делам, за исключением дел приказного производства, и, напротив, как показано выше и будет неоднократно показано далее, нет оснований выдвигать предположения об отсутствии спора о праве по данным делам. По всем административным делам, за исключением дел приказного производства, суд разрешает спор о праве субъекта власти либо частного лица совершать те или иные действия (бездействие), принимать определенное решение, что было давно убедительно обосновано Т.Е. Абовой: «Таким образом, и в делах искового производства, и в делах публичного производства рассматриваются споры о праве. Различен лишь предмет спора – материальное право: частное в исковом производстве, публичное в производстве по делам, возникающих из публичных правоотношений»233.
Как указывал А.Т. Боннер: «В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется»234.
Н.Б. Зейдер даже применительно к делам предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) обоснованно и четко разъяснял следующее: «Однако во всех подобного рода делах суд может встретиться со спором между привлеченным к штрафу или к налогу, сбору или платежам по самообложению гражданином и тем административным органом, который взыскивает штраф или недоимку… Точно так же в разрешаемых судом на основании ст. ст. 240–244 ГПК РСФСР делах о недоимках по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению всегда возможно заявление со стороны должника об отсутствии необходимых по закону условий для производства взыскания»235.
О том же справедливо писал М.Д. Матиевский: «Производству по делам, возникающим из административных правоотношений, свойственно такое общее качество с исковым производством, как наличие в этих делах спора о праве, а различие заключается лишь в отраслевой его принадлежности. Если в исковом производстве разрешаются споры о праве гражданском, то в делах, возникающих из административных правоотношений, мы имеем дело со спором о праве административном»236.
