Сложно согласиться и с широко освещаемой в литературе последних лет идеей объединения одним понятием (понятием административного процесса) совершенно разнородной юридической деятельности органов публичной администрации и судов в рамках так называемого интегративного подхода к административному процессу58. Так, П.П. Серковым убедительно и последовательно продемонстрировано, что административное судопроизводство и административный процесс как деятельность органов исполнительной власти имеют самые существенные различия при сравнении их задач, принципов, организационных основ, правовых статусов субъектов соответствующих отношений59. Аналогичные доводы представлены и в современной процессуальной литературе60.

На наш взгляд, сегодня наибольшего внимания заслуживают вышеизложенные суждения, высказанные еще столетие назад классиком отечественной процессуально-правовой мысли В.А. Рязановским, состоящие в том, что административное судопроизводство и право административного судопроизводства давно заслужили самостоятельный статус наряду, в частности, с гражданским судопроизводством и гражданским процессуальным правом, уголовным судопроизводством и уголовным процессуальным правом. Соответствующая теоретическая проблема будет рассмотрена нами подробнее во второй главе настоящего исследования.

Понятие публичного правоотношения является ключевым для характеристики предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, а также основных сущностных особенностей процессуальной формы административного судопроизводства.

Несмотря на широкий спектр точек зрения по поводу существенных признаков публичных правоотношений, выделяемых сегодня в литературе61, на наш взгляд, бесспорными являются два из них.

1. Обязательное участие в указанных правоотношениях лиц, наделенных публичными полномочиями, т.е. субъектов, наделенных предусмотренными правом правами и обязанностями совершать действия, принимать решения, носящие обязательный характер для конкретных адресатов таких действий (решений), для неопределенного круга лиц (например, решения о наложении ареста на имущество, о взыскании исполнительского сбора).

При этом заслуживают внимания и анализа со стороны специалистов по материальному праву суждения П.П. Серкова о том, что властный характер не является необходимым признаком публичных правоотношений62.

На первый взгляд, можно было бы предположить, что именно обязательность совершаемых действий, принимаемых решений, а не наличие у одной стороны конкретного правоотношения только прав, а у другой – только обязанностей, свидетельствует о том, что даже публичные правоотношения горизонтального характера, правоотношения, в которых у субъекта публичных полномочий имеются лишь обязанности, а у гражданина, организации наличествуют только права, носят властный характер. Примечательно, что и гражданско-правовые отношения могут являться как простыми, т.е. такими, в которых одна сторона управомочена, а другая сторона лишь несет обязанность перед первой (например, отношения по договору займа, обязательства из причинения вреда), так и сложными63, и это, видимо, само по себе не говорит об их властном либо невластном характере. Вместе с тем, если орган власти или иное лицо, наделенное публичными полномочиями, реализует такие полномочия где-то за рамками спорного материального правоотношения (например, правоотношения по рассмотрению обращения гражданина на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»64), неизбежно возникает вопрос о том, почему такие полномочия должны влиять на характеристику данного правоотношения.

Во всяком случае, стоит отметить, что, в отличие от частных правоотношений, в публичных правоотношениях без действий, решений публичного субъекта зачастую нельзя обойтись, просто не вступая в правоотношения с ним, а вступив в правоотношения с другим субъектом, т.е. у гражданина, организации при определенных обстоятельствах нет выбора в круге субъектов, с которыми можно вступить в правоотношения (субъектов, действиями, решениями которых можно удовлетворить соответствующий интерес, потребность).

Следует также учитывать, что о властном характере публичных правоотношений довольно четко сказано в ч. 4 ст. 4 КАС РФ, п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»65.

2. Второй признак заключается в представлении лицами, наделенными публичными полномочиями, в рамках соответствующих правоотношений именно публичных интересов, имея в виду то, что понятие публичных интересов (интересов общества, неопределенного круга лиц) не тождественно понятиям государственных, муниципальных интересов (понятиям интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), а тем более понятию ведомственных интересов66.

Выработанное теорией деление отраслей права на частные и публичные значительно облегчает работу практиков по квалификации тех или иных конкретных материальных правоотношений в качестве частноправовых или публично-правовых. В отдельных случаях сложной в практической деятельности может являться квалификация отношений, регулируемых комплексными отраслями права (например, правом исполнительного производства).

Вместе с тем стоит согласиться с аргументированной точкой зрения П.П. Серкова, согласно которой конкретика механизма правоотношений показывает, что, по существу, не имеется места для моноотраслевых правоотношений67, ведь даже дееспособность участников публичных правоотношений регулируется нормами гражданского права. Как писала Т.Е. Абова: «Частное и публичное начало в семейных, земельных правоотношениях, да и в некоторых гражданских правоотношениях настолько тесно переплетены, что их трудно отделить друг от друга»68.

С учетом изложенного ключевая теоретическая и практическая дилемма понятия предмета судебной защиты в административном судопроизводстве лежит в плоскости соотношения частных и публичных начал (элементов) тех или иных материальных правоотношений.

Ответ на вопрос о том, что является предметом судебной защиты при рассмотрении конкретного административного дела, относящегося к любой категории публично-правовых споров, может видеться очевидным лишь при первом погружении в проблему. Несомненно, предметом судебной защиты в административном судопроизводстве должны выступать права индивидуальных и коллективных субъектов69, вытекающие из административных, налоговых, избирательных и иных публичных правоотношений70, за исключением уголовных правоотношений и правоотношений, выступающих предметом рассмотрения в конституционном судопроизводстве. Отдельные примеры разрешения споров из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства (например, дел об оспаривании действий нотариусов, органов ЗАГС), являются, на наш взгляд, исторической случайностью. Эти примеры на протяжении десятилетий подвергались и продолжают подвергаться существенной аргументированной критике в научной литературе (см. § 1 главы I настоящей монографии).