Особенности публичных правоотношений, споры из которых являются предметом рассмотрения судов в порядке административного судопроизводства, известны довольно давно.

Основные отличия этих правоотношений от правоотношений, выступающих предметом рассмотрения судов в гражданском процессе, заключаются в том, что в них хотя бы одна из сторон всегда представляет охраняемые публичным правом публичные интересы. В подавляющем большинстве случаев этой стороной является административный (государственный) орган188. При этом еще во второй половине ХIX столетия органы самоуправления стали признаваться в доктрине органами публичными, государственными. Следовательно, стали возможны и административные споры с участием таких органов189.

В свою очередь, органы церкви не сразу и не во всех государствах утратили свой публично-правовой статус190. Отсюда даже в источниках права административного судопроизводства конца ХХ в. можно встретить упоминания о спорах с участием органов церкви. Так, в ст. 8 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. специально оговаривалось, что положения об апелляции на решение Евангелистской лютеранской церкви и органа ее прихода или объединения приходов содержатся в Церковном законе, а положения об апелляции на решение Православной церкви и органа ее прихода – в Законе о Православной церкви Финляндии191.

К сожалению, проблемными для судебной практики все еще остаются некоторые вопросы, связанные с отнесением к сфере административного судопроизводства споров, в которых одной из сторон является лицо, наделенное публичными полномочиями (например, пенсионный фонд), не являющееся органом государственной власти в строгом смысле данного термина192.

Из предмета правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве иногда, но не как правило, также исключаются так называемые внутриорганизационные отношения (в частности, служебные правоотношения)193.

Участники правоотношений, из которых возникают споры, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, в любом случае не равны ни по правовым, ни по фактическим возможностям194. В связи с этим, а также в связи с отсутствием представительства в суде носителей соответствующего публичного интереса (например, общества в целом), для справедливой судебной защиты вытекающих из публично-правового отношения интересов необходима процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, в рамках которой реализуется активная роль суда. Можно также утверждать, что активная роль суда в данном случае служит обеспечению фактического (реального), а не формального равенства сторон в публично-правовом споре195.

Справедливости ради стоит отметить, что указанные неравенство сторон спора и невозможность представления в суде интересов широкого круга лиц нередко встречаются и в гражданском судопроизводстве (например, в экологических спорах между гражданином и корпорацией, спорах о защите прав несовершеннолетних).

В связи с этим в теории гражданского судопроизводства давно обсуждается проблематика обеспечения справедливой судебной защиты слабой стороны соответствующих споров196. Вместе с тем, если неравенство участников гражданско-правовых споров рассматривается в теории как особая (исключительная) ситуация, то для публично-правовых споров – это общее правило (исключение составляют споры между органами власти, должностными лицами).

Более того, сильной стороной здесь чаще всего выступает представитель государства, которое и организует услуги по осуществлению правосудия. В связи с этим в данном случае возникают особые проблемы (аспекты) организации государством такого рассмотрения и разрешения споров с участием его собственных представителей, которое не оставляло бы у общества сомнений относительно объективности и справедливости принимаемых по спорам решений. Соответственно, именно в административном судопроизводстве наиболее остро встают вопросы обеспечения независимости судей, гласности судебного разбирательства и мотивированности решений. Именно этим аспектам правового регулирования в законодательстве об административном судопроизводстве должно уделяться максимальное внимание.

Указанные особенности выступают логической основой для объединения самых разных по своему содержанию дел понятием административного дела, которое нашло закрепление в ст. 1 КАС РФ, а также для конструирования процессуальной формы административного судопроизводства, предназначенной для рассмотрения таких дел.

При этом, несомненно, имеются основания к дифференциации данной единой процессуальной формы, для изучения которых целесообразно рассмотреть используемое в процессуальной доктрине понятие спора о праве.

Объективная необходимость в процедуре именно судебной защиты определенных прав, свобод, законных интересов возникает в случаях, когда можно констатировать или предполагать наличие спора о них. Понятие спора о праве глубоко разрабатывалось в советский период развития отечественной процессуальной теории. На наш взгляд, наиболее обоснованные и полные выводы относительно содержания данного понятия сформулированы в классических трудах по соответствующей теме М.Д. Матиевского.

Анализируя точки зрения многих исследователей, автор совершенно справедливо опроверг материально-правовое понятие спора, поскольку, во-первых, участниками спора могут выступать лица, не являющиеся субъектами спорных материальных правоотношений (процессуальные истцы, ненадлежащие ответчики, истцы по отрицательным искам о признании). Во-вторых, спор может возникать и при фактическом отсутствии каких бы то ни было материальных правоотношений, но убежденности одной из сторон в их существовании.

М.Д. Матиевским предложено определение понятия спора о праве, которое с незначительными коррективами может использоваться сегодня при характеристике судебных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений197. Уточнив терминологию автора применительно к современному российскому административному судопроизводству, на наш взгляд, можно утверждать, что под публично-правовым спором понимаются переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод, законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникшие при отсутствии возможности их принудительной реализации198.

Данное определение замечательно высвечивает то обстоятельство, что спорность (оспаривание) права традиционно предполагается не только в случаях его прямого нарушения или прямо выраженного несогласия с его существованием и (либо) содержанием, но и в случаях, когда необходима принудительная реализация права, которая невозможна без получения решения суда (например, принудительная реализация прав, вытекающих из факта недействительности оспоримой сделки, требует признания этой сделки судом недействительной, даже если обе стороны до обращения в суд фактически не спорили с фактом недействительности). Разногласия в данных случаях презюмируются.

Аналогичным образом в современном административном судопроизводстве нашей страны рассматриваются административные дела, в которых принудительная реализация тех или иных публичных полномочий возможна лишь при признании судом права на такую реализацию (например, при признании судом права на принуждение к госпитализации гражданина, права на ограничение свободы передвижения поднадзорного лица). Во всех таких случаях логично исходить из спорности соответствующих публичных полномочий (прав на их принудительную реализацию), тем более что в действительности административные ответчики после возбуждения производства по делу в суде нередко оспаривают их существование и (или) содержание (например, оспаривают наличие оснований для принудительной госпитализации, для ограничения свободы передвижения).