Другим аргументом в пользу заградительного барьера является то, что он предотвращает чрезмерное дробление депутатского корпуса на фракции. Но и он тогда не мог действовать, так как число партий в это время снизилось до семи.

Данное положение действовало только на выборах в Государственную думу 2011 года, на которых оно не сыграло никакой роли: ни одна из партий не получила результат между 5 и 7 %. А затем барьер был все же снижен до 5 %.

В региональном законодательстве в этот период продолжался процесс повышения заградительного барьера до 7 %, и Послание-2008 этот процесс не остановило[18]. Но в Послании-2009 президент продолжил данную тему: «Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации».

В соответствии с этим предложением был принят Федеральный закон от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ. Он установил, что, если законом субъекта РФ предусмотрен заградительный барьер выше 5 %, списку кандидатов, получившему не менее 5 %, но менее, чем заградительный барьер, должен передаваться один мандат. Выдвинувшая такой список политическая партия получает те же права при формировании избирательных комиссий, что и партии, списки которых преодолели заградительный барьер на выборах законодательного органа государственной власти данного субъекта РФ. Было установлено также, что список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата.

В отличие от ситуации на выборах в Государственную думу, для региональных выборов норма об «утешительных мандатах» определенную роль сыграла. В период 2010–2013 годов на этих выборах данная норма применялась в шестнадцати кампаниях. При этом в восьми результат распределения мандатов оказался точно таким же, каким бы он был, если бы вместо этой сложной конструкции применялся просто 5-процентный барьер (поскольку на региональных выборах распределяется небольшое число мандатов, там партии, преодолевшие 5-процентный барьер, часто получают только один мандат). В других восьми кампаниях результат оказался иным. Причем в семи случаях «Единая Россия» оказалась в выигрыше, но в одном случае (Белгородская область) – в проигрыше[19].

В Послании-2009 было также сказано: «В этом году ведется межпартийная дискуссия о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Эту идею, кстати, высказывали и представители правящей партии, и представители оппозиционных партий. Общее мнение пока не выработано. Предлагаю начать его вырабатывать. Обсуждение этого вопроса должно быть продолжено, и по итогам этого обсуждения я приму решение».

Дискуссия по этому вопросу действительно велась, хотя и не очень активно. И в Послании от 30 ноября 2010 года уже содержалось конкретное предложение: «Я предлагаю сделать обязательным использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек». Это предложение было реализовано Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ; в нем также было установлено, что заградительный барьер на муниципальных выборах не может быть больше 5 %.

Перед самым началом избирательной кампании 2011 года (в ходе которой избирались не только Государственная дума, но и 27 региональных парламентов) по инициативе президента был принят Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 263‐ФЗ, который установил единый порядок замещения вакантных мандатов депутатов, избранных в составе списка кандидатов. При этом региональным законодателям прямо предоставлено право разрешать политической партии представлять для замещения вакантного мандата кандидата вне ранее установленной очередности (ранее такое право действовало «по умолчанию»).

Наконец, уже после начала кампании-2011 также по инициативе президента был принят Федеральный закон от 20 октября 2011 года № 287-ФЗ, снизивший заградительный барьер на выборах в Государственную думу до 5 %. Новелла уже не могла действовать на выборах-2011, а для выборов следующего созыва позже был принят новый закон (где 5-процентный барьер был сохранен). Таким образом, закон этот имел лишь символическое значение и означал признание чрезмерности 7-процентного барьера, который тем не менее сохранился для выборов 2011 года. Одновременно из избирательного законодательства удалялась сложная конструкция, введенная ранее для партий, получивших на выборах депутатов Государственной думы от 5 до 7 % голосов.

Период 2008–2011 годов ознаменовался общественным процессом, имевшим отношение к российскому избирательному законодательству. Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей „ГОЛОС“» в 2008 году инициировала Общественный проект по созданию Избирательного кодекса РФ[20]. Позднее, в 2014 году, именно за эту деятельность ассоциация «ГОЛОС» была признана «иностранным агентом», несмотря на то что с 2012 года она не получала иностранное финансирование (что было обязательным условием признания «иностранным агентом»)[21].

Проект возглавил один из авторов этой книги, а второй автор был его активным участником. Исходной посылкой для начала работы над проектом стало убеждение, что такой документ не может быть создан ни Государственной думой, ни Администрацией Президента, ни Центризбиркомом – его можно создать только объединенными усилиями общественности и экспертного сообщества.

За период с ноября 2008 года по декабрь 2010 года Ассоциация «ГОЛОС» в рамках данного проекта провела большое количество экспертных круглых столов и иных мероприятий в Москве и в российских регионах. В проведенных мероприятиях приняли участие около тысячи человек, в том числе доктора и кандидаты юридических и политических наук, действующие и бывшие депутаты Государственной думы, законодательных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, члены Общественного консультативного научно-методического совета при ЦИК России.

Наработки проекта и материалы его обсуждения периодически публиковались. Один из вариантов проекта (редакция от 06.10.2010) был опубликован в виде отдельного издания в октябре 2010 года, окончательный вариант (редакция от 08.01.2011) был сначала также опубликован в виде отдельного издания, а затем – вместе с подробными комментариями руководителя проекта[22].

Широкое общественное обсуждение позволило подготовить проект Избирательного кодекса, который, по нашему мнению, отвечает заявленным требованиям. Проект предлагал изменения как по форме, так и по содержанию. С одной стороны, он был направлен на систематизацию действующего избирательного законодательства, устранение в нем противоречий, пробелов и положений, допускающих неоднозначное толкование, а также устранение дублирования норм в разных законах. Он призван сделать избирательное законодательство и законодательство о референдуме более понятным и удобным в применении.

С другой стороны, проект был направлен на демократизацию избирательного законодательства, приведение его в соответствие с Конституцией РФ и международными избирательными стандартами, обеспечение избирательных прав граждан, устранение или изменение положений, препятствующих демократическому развитию страны, а также восстановление положений, неоправданно исключенных из него в предшествующие годы.

В предложенном проекте сохранены основные принципы и подходы действующего российского избирательного законодательства, но комплексно переработано регулирование большинства избирательных процедур. Наиболее существенные изменения касались избирательных систем, процедур выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов, формирования избирательных комиссий, голосования и подсчета голосов. Всего в нем было предложено более ста новелл.