• обеспечение доступа всех кандидатов к государственным средствам массовой информации;

• введение избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений;

• изменение формы избирательного бюллетеня с соответствующим изменением порядка работы избирателя с бюллетенем: избиратель должен был не вычеркивать кандидатов, как раньше, а отмечать знаком того кандидата, за которого он голосует; была введена также строка «против всех»;

• судебный механизм разрешения избирательных споров;

• обязанность должностных лиц, выдвинутых в качестве кандидатов, уходить в отпуск на время избирательной кампании;

• публикация данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий.

При этом федеративная система России, закрепленная Конституцией РФ 1993 года, предусматривала принятие в каждом субъекте РФ своих законов о региональных и муниципальных выборах. Эти законы должны были соответствовать положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», игравшего роль рамочного закона. Первоначально рамочный закон оставлял региональным законодателям широкое поле для регулирования, особенно в отношении избирательной системы (в узком смысле этого понятия). Однако в большинстве регионов предпочтение было оказано мажоритарной системе относительного большинства.

В период 1996–2002 годов работа над избирательным законодательством была нацелена в основном на ликвидацию пробелов в законодательном регулировании и борьбу с негативными явлениями, проявившимися в ходе избирательных кампаний. В сентябре 1997 года приняли новый, более подробный рамочный закон (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В марте 1999 года в него было внесено множество изменений (фактически создана его новая редакция), после чего в том же году были приняты новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

После очередного цикла федеральных выборов избирательное законодательство вновь заметно поменялось. В июне 2002 года был принят новый рамочный закон с прежним названием, а в конце 2002 года и начале 2003 года – новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и Президента РФ.

Тогда же был принят и первый закон о политических партиях. Первоначально (с момента принятия в 1990 году Закона СССР «Об общественных объединениях») политические партии принципиально не выделялись среди других общественных объединений, которые также имели право участвовать в выборах. Особенно широкий круг общественных объединений, имевших право участвовать в выборах, был установлен законами 1994–1995 годов. Так, среди участников выборов в Государственную думу 1995 года были такие откровенно неполитические объединения, как Союз работников жилищно-коммунального хозяйства.

В 1997–1998 годах этот круг был несколько сужен. В рамочном законе и Федеральном законе «Об общественных объединениях» появилось понятие «политическое общественное объединение», и только такие объединения получали право участвовать в выборах. Это были не обязательно партии; главным было требование, чтобы политический характер объединения был отражен в его уставе.

Наконец, в июле 2001 года появился Федеральный закон «О политических партиях». Он предусматривал двухлетний переходный период, по истечении которого в федеральных и региональных выборах не могли участвовать никакие иные общественные объединения, кроме партий (для муниципальных выборов однако сохранилось право других общественных объединений выдвигать кандидатов и списки кандидатов).

Что касается избирательного законодательства, то в 1997–1999 годах основными были следующие изменения:

• признание выборов несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит больше голосов, чем число голосов против всех;

• обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);

• предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);

• возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога.

Избирательный залог предусматривался законами 1999 года как альтернатива сбору подписей для выборов в Государственную думу, одновременно регионы получили право устанавливать его и для своих региональных и муниципальных выборов. В 2002 году в рамочном законе появилась возможность регистрации на основании залога для всех выборов, кроме президентских.

Одним из наиболее серьезных недостатков избирательного законодательства 1999 года стал широкий и открытый перечень оснований для снятия кандидатов с выборов (через отказ в регистрации кандидата или ее отмену). На практике популярных кандидатов стали часто просто снимать. Федеральный законодатель попытался это исправить в рамочном законе 2002 года. Перечень оснований стал более узким (в частности, были исключены нарушения порядка предвыборной агитации и недостоверность сведений о доходах и имуществе) и закрытым; избирательные комиссии были лишены права отменять регистрацию; сократился круг лиц, имеющих право обращаться в суд по поводу отмены регистрации; были также установлены предельные сроки для отмены регистрации. Впрочем, остановить практику снятия кандидатов уже не удалось: электоральные юристы стали находить любые зацепки в законе, и суды шли им навстречу.

Другие важные изменения избирательного законодательства 2002 года:

• обязанность с июля 2003 года избирать не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации по пропорциональной системе;

• освобождение кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями и избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную думу, от необходимости сбора подписей или внесения залога (норма вступила в силу после парламентских выборов 2003 года);

• большая часть избирательных комиссий (ОИК, ТИК и УИК) стала формироваться вышестоящими комиссиями; председатели этих комиссий (ранее избираемые самими комиссиями) также стали назначаться;

• размещение в интернете данных протоколов УИК и вышестоящих избирательных комиссий.

В этот период удалось внести много новелл, направленных на защиту избирательных прав граждан, обеспечение честности и прозрачности подсчета голосов и подведения итогов голосования. Их инициаторами были главным образом депутаты от КПРФ и партии «Яблоко» (в Думе третьего созыва также СПС). ЦИК России, центристские фракции и президентская администрация обычно шли навстречу предложениям. Во многом это объяснялось тем, что в 1990‐х годах одной из главных забот федеральной власти стала борьба со своеволием региональных властей, и потому федеральная власть была готова устанавливать законодательные ограничения для злоупотреблений с их стороны. Эта тенденция еще сохранялась примерно до середины 2002 года.

Однако создание объединенной партии власти «Единая Россия» и подчинение глав регионов федеральной вертикали изменили ситуацию. Уже со второй половины 2002 года четко прослеживается тенденция к ограничению избирательных прав граждан. Ее проявлениями стали, в частности, увеличение заградительного барьера на выборах в Государственную думу с 5 до 7 % (норму приняли в 2002 году, но ее вступление в силу было отложено до выборов 2007 года), а для президентских выборов увеличение со 100 до 500 человек минимальной численности группы избирателей, которая должна быть создана в поддержку выдвижения кандидата, и с одного до двух миллионов – числа подписей избирателей, которое необходимо собрать для его регистрации.

После выборов 2003 года, когда «Единая Россия» получила в Государственной думе почти половину мандатов, а затем за счет присоединения к фракции большого числа одномандатников, избранных от других партий или в качестве независимых кандидатов, достигла квалифицированного большинства, началась избирательная и партийная контрреформа. Одним из первых ее проявлений стало ужесточение требований к политическим партиям. В декабре 2004 года приняли закон, увеличивший минимальное число членов партии с 10 до 50 тысяч. При этом на приведение своей численности к требуемому уровню партиям был дан всего год (до 1 января 2006). Одновременно закон обязал партии представлять в регистрирующий орган списки своих членов. Эти новеллы привели к резкому сокращению числа партий: если к 2004 году число партий, имевших право участвовать в выборах, достигло 46, то к середине 2007 года их осталось всего 15, а к 2009 году сократилось до 7.