Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 годах были более радикальными, чем за предшествующие 10 лет. Фактически пересмотру подверглось большинство основополагающих принципов избирательной системы, сложившихся в 1993–1995 годах. Изменения включали:

• отмену прямых выборов глав регионов;

• перевод выборов в Государственную думу полностью на пропорциональную систему (при этом было подтверждено увеличение заградительного барьера до 7 %);

• лишение пассивного избирательного права российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства или вид на жительство в иностранном государстве, а также имеющих судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления;

• отмену института избирательных блоков, а затем и запрещение партиям выдвигать членов других партий;

• отмену права общественных объединений направлять наблюдателей на избирательные участки;

• проведение всех основных выборов в единые дни голосования – в марте и октябре (а в год выборов в Государственную думу – в декабре);

• отмену голосования против всех;

• отмену порога явки;

• сокращение допустимой доли недействительных и недостоверных подписей с 25 до 10 % на региональных и муниципальных выборах и до 5 % на федеральных, а также запрет одновременно представлять подписи и вносить залог;

• запрет агитации против соперников на телеканалах;

• отмену для высших должностных лиц, зарегистрированных в качестве кандидатов, обязанности уходить в отпуск;

• отмену санкций за отказ избранного кандидата от мандата;

• право партий менять очередность кандидатов в списке при замещении вакантных мандатов.

Большая часть изменений была внесена Федеральным законом от 21 июля 2005 года (который фактически создал новую редакцию рамочного закона). Он стал последним случаем комплексной переработки избирательного законодательства. В последующие годы внесение изменений в избирательные законы не только не прекратилось, но даже стало более интенсивным. Так, в 2006–2007 годах изменения в рамочный закон вносились 11 раз[11].

За период, когда президентом РФ был Д. А. Медведев (с мая 2008 года по май 2012 года), изменения в рамочный закон вносились 31 раз, плюс еще трижды вносились изменения только в закон о выборах депутатов Государственной думы и 11 раз – в закон о политических партиях (без внесения изменений в избирательные законы). При этом три закона были приняты в 2012 году, но они будут обсуждены в следующей главе. Об остальных 42 законах речь пойдет в этом разделе.

Общим трендом, объединяющим все эти законы, во-первых, можно считать продолжение курса на унификацию, затрагивающего все новые сферы избирательного процесса и политической жизни регионов (от регулирования предельных размеров избирательных барьеров до параметров численности депутатов региональных парламентов и гарантий работы депутатов на профессиональной основе). Во-вторых, несмотря на всю громоздкость многих правовых новаций, они были направлены в целом на усиление привилегированного положения «парламентских» партий (представленных в Государственной думе) за счет усиления правового положения «системной» оппозиции и дополнительных гарантий для нее. Д. А. Медведев в этот период отчасти пытался приобрести статус «медиатора» между всеми партиями и тем самым уменьшить свою зависимость от одной («Единой России»). В 2009 году от полпредов президента руководству политических партий, победивших на региональных выборах, было передано право предлагать президенту кандидатов в главы регионов. На президентских выборах 2008 года Д. А. Медведева поддерживали сразу «Единая Россия», «Справедливая Россия», Аграрная партия России и «Гражданская сила».

Если В. В. Путин в период своего первого непрерывного президентства (2000–2008) нечасто вносил законопроекты в избирательной и партийной сфере (всего 11 законопроектов за первые шесть лет; а в 2006–2007 годах ни одного президентского законопроекта), то Д. А. Медведев уделял избирательному и партийному законодательству большое внимание. Во всех его четырех посланиях Федеральному Собранию были разделы, посвященные законам о выборах. Всего до ноября 2011 года им было внесено 13 законопроектов, затронувших избирательное законодательство, и еще 5, затронувших только закон о политических партиях, а также проект федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

Большая часть законопроектов, инициированных Д. А. Медведевым, была направлена на защиту избирательных прав. Во многом это было связано с тем, что законы предыдущих лет создали преимущества «Единой России» в тот момент, когда популярность власти на фоне экономического подъема была достаточно высока. Это привело к сильному ослаблению партий парламентской оппозиции, и они начали проявлять заметное недовольство. В частности, в октябре 2009 года прошли выборы региональных парламентов в Москве, Тульской области и Республике Марий Эл, и только КПРФ преодолела заградительный барьер во всех трех регионах, а ЛДПР и «Справедливая Россия» – в одном регионе каждая. В результате все три партии устроили 14 октября 2009 года демарш в Государственной думе, покинув зал заседания. Президентская администрация была вынуждена реагировать на эту ситуацию. В частности, 22 января 2010 года состоялось заседание Госсовета с участием лидеров политических партий, где обсуждалась сложившаяся политическая система. На нем Д. А. Медведев был вынужден признать, что результаты выборов в Московскую городскую думу 2009 года (в Думу прошли всего две партии) не отражают всего многообразия политических пристрастий москвичей[12].

Однако законодательные новеллы, предложенные президентом, вносили не очень существенные изменения в избирательное и партийное законодательства. В экспертной среде они получили шутливое название «нанодемократизация». Некоторые из новелл были столь ничтожными, что вообще не сыграли никакой роли.

Стоит также отметить любопытную деталь. Предложения президента, изложенные в Послании 2008 года, относились в основном к федеральным выборам, в Послании 2009 года – к региональным, а в Послании 2010 года – к муниципальным.

Параллельно был принят ряд законов, инициированных другими субъектами законодательной инициативы, которые были направлены на ограничения избирательных прав граждан. В результате общая картина изменений избирательного законодательства 2008–2011 годов получилась скорее негативной.

Из упомянутых здесь 42 законов четыре вносили в законодательство лишь технические или терминологические уточнения, и мы их обсуждать не будем. Остальные законы более подробно будут разобраны в подразделах 1.1.3–1.1.9.

В своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года президент Д. А. Медведев предложил увеличить сроки полномочий Президента и Государственной думы с четырех лет до соответственно шести и пяти лет. Данное предложение требовало внесения изменений в Конституцию РФ. И хотя для изменения Конституции предусмотрен многоступенчатый процесс (одобрение не только обеими палатами, но и законодательными органами не менее двух третей субъектов РФ), предложенные Д. А. Медведевым изменения были приняты стремительно: Закон РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» был одобрен Государственной думой 21 ноября, Советом Федерации – 26 ноября и 30 декабря 2008 года был подписан Президентом. Это стало первым изменением Конституции РФ после 15 лет ее действия.

19 июля 2009 года был подписан Федеральный закон № 196-ФЗ, который привел в соответствие с этими изменениями Конституции федеральные законы «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации».