Анализ Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, а также Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, региональных законов о местных референдумах и уставов муниципальных образований показывает, что основные процессуальные нормы, обеспечивающие проведение местных референдумов, регулируются на федеральном уровне и конкретизируются в соответствующих законах субъектов РФ. Это свидетельствует о том, что федеральный законодатель придает большое значение определению порядка проведения местных референдумов. Составляющие этот порядок процедуры разграничиваются на процессуальные стадии. Критерием для их выделения является результат, достижение которого позволяет начать новую стадию. На основе этого критерия, в тех случаях, когда речь идет о проведении местного референдума по инициативе одного гражданина или группы граждан РФ, имеющих право на участие в местном референдуме, выделяется семь процессуальных стадий.
Первая стадия проведения местного референдума по инициативе граждан Российской Федерации складывается из действий по созданию инициативной группы по проведению референдума с целью сбора подписей участников референдума в поддержку его проведения. В рамках этой стадии осуществляются действия по реализации инициативы проведения местного референдума. В эту стадию входит оповещение членов группы, в которой должно быть не менее 10 человек, о проведении организационного и иных собраний, об определении вопроса, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум, а также выбор лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории муниципального образования. Инициативной группой разрабатывается проект нормативного правового акта, если инициаторы планируют принять его по процедурам местного референдума. Важным процессуальным действием является оформление ходатайства инициативной группы, адресованного избирательной комиссии муниципального образования, которая после получения ходатайства становится комиссией местного референдума. К процессуальным действиям относится и обязательное оформление протокола собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми ее членами.
Таким образом, в рамках первой стадии решаются вопросы легализации инициативной группы, определения содержания вопроса местного значения, выбора уполномоченных лиц, имеющих право действовать от имени инициативной группы.
Вторую процессуальную стадию подготовки и проведения местного референдума по инициативе граждан Российской Федерации составляют процессуальные действия по сбору подписей в поддержку проведения местного референдума. Эта стадия начинается после получения инициативной группой регистрационного свидетельства. Такое свидетельство выдает муниципальная комиссия референдума после признания представительным органом муниципального образования выносимого на референдум вопроса соответствующим требованиям ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. В ч. 3 этой статьи установлено, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Целью процессуальных действий в рамках данной стадии является сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. В ст. 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. В то же время установлен их минимум – 25 подписей. Эта норма дублируется в региональных законах о местных референдумах. В данную стадию включаются также действия по подготовке и обеспечению издания подписных листов. Их изготовление осуществляется за счет фонда местного референдума.
Подписи начинают собирать со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению местного референдума. Для этой работы дается не менее 20 дней. Подписи собираются среди участников референдума, обладающих правом на участие в референдуме и проживающих в соответствующем муниципальном образовании. Запрещен сбор подписей на рабочих местах и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных официальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи.
Право сбора подписей участников референдума принадлежит гражданину РФ, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет и не признанного судом недееспособным.
В ч. 11 ст. 37 анализируемого Закона установлено, что участник референдума ставит свою подпись и дату ее внесения, а также указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства, серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Указанные данные вносятся только рукописным способом. При этом использование карандаша не допускается. Подпись и дату ее внесения участник референдума ставит собственноручно. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдуме только один раз. Каждый подписной лист в обязательном порядке заверяется подписью лица, осуществляющего сбор подписей участников референдума. При этом сборщик подписей обязан указать все выше перечисленные данные и о себе. После этого все собранные подписные листы заверяются уполномоченным представителем инициативной группы по проведению местного референдума путем своей подписи и указания даты ее внесения.
Таким образом, вторая стадия состоит из действий по определению сборщиков подписей, организации их работы во время взаимодействия с гражданами, которым предложено поддержать инициативу проведения местного референдума, а также оформления подписных листов в соответствии с требованиями законодательства.
Третьей процессуальной стадией местного референдума по инициативе населения является стадия обобщения собранных подписных листов и их представление в комиссию местного референдума. Данная стадия складывается из процессуальных действий по подсчету подписных листов и их брошюрованию, составлению протокола об итогах сбора подписей по форме, установленной комиссией местного референдума, а также представление уполномоченным представителем инициативной группы в комиссию местного референдума собранных подписных листов. Это лицо вправе наблюдать за работой комиссии по проверке достоверности подписей участников местного референдума и внесенных в эти листы сведений об участниках местного референдума.
Четвертая процессуальная стадия проведения местного референдума, инициируемого гражданами РФ, состоит из действий по созданию фонда местного референдума. Он необходим потому, что деятельность инициативной группы местного референдума требует финансовых расходов. Деньги ей необходимы для оплаты труда сборщиков подписей участников референдума в поддержку референдума, на изготовление подписных листов, на проведение агитационных мероприятий. Так, в ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ установлено, что расходы на проведение агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за счет средств фондов референдума в установленном законом порядке.
Финансированию проведения референдумов посвящена гл. 8 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ. В ст. 57 установлено, что расходы, связанные с проведением местного референдума, осуществляется за счет средств местного бюджета, которые расходуются избирательными комиссиями. Однако инициативная группа по проведению местного референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Его размеры определяются законом субъекта РФ. При этом инициативная группа обязана назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Все денежные средства, образующие фонд референдума, перечисляются на специальный избирательный счет, который открывается с разрешения соответствующей комиссии в филиале ПАО «Сбербанк России». При проведении местного референдума обеспечивается гласность источников, из которых поступают средства. Такие средства имеют целевое назначение, то есть они могут использоваться только для оплаты выше указанной деятельности.
