Таким образом, на конституционном уровне не только закреплены конституционные права граждан РФ в сфере местного самоуправления, но и раскрываются организационно-правовые формы их реализации. Данный подход к определению права граждан РФ на осуществление местного самоуправления обусловливает необходимость его процессуального обеспечения в виде разработки и утверждения процедур референдума, выборов и других форм муниципальной демократии. Наличие такой потребности определяет значение муниципального процесса как вида общественно-полезной юридической деятельности, аккумулирующей совокупность процедур и других процессуальных действий.
Задача обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления была закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370[76]. В этом нормативно-директивном документе отмечалось, что ее решение обеспечивается реализацией права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, осуществлением местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, участием в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Учитывая необходимость реализации ч. 2 ст. 131 Конституции РФ в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления предусматривалось законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципального образования. Для обеспечения реальных приоритетов населения в сфере местного самоуправления названными Основными положениями предусмотрено формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения и формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением.
Решение указанных задач, на наш взгляд, предполагает использование процессуальных норм, определяющих порядок выборов в органы местного самоуправления, порядок проведения местных референдумов, порядок осуществления контроля населением за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепление правового механизма их ответственности перед населением.
Необходимость использования процессуальных норм для проведения в жизнь государственной политики в сфере местного самоуправления повышает значение муниципального процесса. Ведь, как отмечалось в первой главе настоящего исследования, осуществляемые на основе процессуальных норм действия составляют его основное содержание. Усиливает значимость ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ее воспроизведение в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней установлено, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Следует заметить, что в данной норме закрепляются не права граждан на осуществление местного самоуправления как это указано в названии ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а формы их реализации. Данный вывод подтверждается тем, что, судя по конструкции этой нормы, в ней содержится ответ на вопрос: как граждане РФ должны осуществлять местное самоуправление? а не какими правами наделены граждане РФ для осуществления местного самоуправления? Следовательно, ч. 1 ст. 3 названного Закона относится к процессуальным, а не к материальным нормам.
Для обеспечения ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ее содержание конкретизировано в гл. 5 этого Закона. Она называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ статей этой главы показывает, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления проявляется в организации и проведении местных референдумов, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования, а также в проведении сходов граждан. Объединяют эти формы прямой демократии то, что они используются для вовлечения всего населения (имеются в виду граждане РФ, обладающие активным избирательным правом) в осуществление местного самоуправления. При этом результат их использования обеспечивается выявлением коллективной воли большинства совершеннолетних граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании.
Анализ положений ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ показал, что его норм недостаточно для проведения местного референдума с целью признания его результатов легитимными. Это подтверждается наличием в ней трех частей, содержащих отсылочные нормы, к иному федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним законам субъектов РФ. Таким федеральным законом является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[77] (далее – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ).
Согласно данному Закону под местным референдумом понимается референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, осуществляемый как форма непосредственной муниципальной демократии. Референдум – это прямое волеизъявление граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.
Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Их участие в этом процессуальном действии является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан РФ с целью принудить их к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать свободному волеизъявлению. Право голосовать на референдуме имеют граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет. Граждане, достигшие этого возраста, вправе участвовать в мероприятиях по подготовке и проведению назначенного референдума. Они вправе участвовать в мероприятиях по подготовке референдума и до его назначения.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако, как правило, такие вопросы не закрепляются в уставах муниципальных образований. И это вполне логично. Во-первых, такой перечень ограничивал бы участие населения в непосредственном решении вопросов местного значения. Во-вторых, местные референдумы весьма затратные мероприятия. Поэтому в условиях дефицита финансовых средств у подавляющего большинства муниципальных образований органы местного самоуправления не проявляют особой инициативы для решения вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Этим объясняется и относительно малое число ежегодно проводимых местных референдумов. Ежегодно в России проводится около ста таких референдумов.
Однако такое положение дел ни в коей мере не умаляет местные референдумы как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В силу сложившихся объективных и субъективных причин, заложенный в местных референдумах позитивный ресурс пока еще не раскрыт в должной мере. Местное самоуправление в современной концепции существует в нашей стране немногим более двадцати пяти лет. Как вид политико-правовой и социально-экономической деятельности местное самоуправление находится, пожалуй, на начальной стадии своего развития. Думается, что по мере повышения потенциала местного самоуправления активность населения, развития его политико-правовой культуры и навыков управления местными делами, а также укрепления экономической основы местного самоуправления будет возрастать потребность в решении вопросов местного значения посредством проведения местных референдумов. Поэтому весьма важно иметь прочную правовую основу их проведения, содержащую надлежащее процессуальное обеспечение реализации гражданами РФ своего права на участие в организации и проведении местных референдумов.
