От каждого избирательного сельского схода, имеющего не менее 200 избирателей, выбирался хотя бы один гласный, общее число гласных в волости составляло от 20 до 40 человек. Избирательные сходы с числом избирателей менее 200, самостоятельных выборов не производили, а присоединялись к соседнему избирательному сходу. Избранные волостные гласные на первом же своем собрании избирали председателя, а затем волостную земскую управу в составе председателя и не менее 3—х членов. По желанию собрания должности председателя волостного земского собрания и волостной земской управы могли совмещаться.
Особым пунктом предусматривалось, что «в гласные могут быть избираемые только лица, имеющие право участия на избирательных собраниях». В результате вся сельская интеллигенция – учителя, врачи, фельдшеры, работники культурных заведений в деревне лишались права участия в волостных земствах: они оказались за чертой «домохозяев», которые получили избирательные права).
Формально волостным земствам было предоставлено широкое право самоуправления и независимое от администрации положение. Однако на председателя волостной управы возлагались административные обязанности волостного старшины, и в пределах функций волостного старшины он подчинялся уездному начальнику. Таким образом, фактически уездный начальник получил возможность оказывать давление на всю земскую деятельность в волости. Введение в состав гласных уездных земств всех председателей волостных земств (они же волостные старшины), создавало ситуацию, когда уездные земства в значительной степени попадали в сферу влияния администрации. Уездные земские собрания состояли из гласных, избираемых волостными земскими собраниями по два от каждого собрания в уездах с количеством волостей свыше 15, по одному – в остальных уездах. Кроме того, в состав уездного земского собрания на правах его членов входили: весь состав уездной земской управы и по одному представителю от каждой волостной земской управы уезда, по одному представителю от православной церкви, от одного из неправославных исповеданий в уезде, от управления земледелия и землеустройства. Уездные земские собрания избирали председателя собрания, председателя и членов уездной земской управы в количестве, определенном самим земским собранием. Волостные земские собрания, кроме управы, избирали также волостные земельные советы, состав и порядок действия которых определяются Временным положением о земельных учреждениях от 25 мая 1920 года, а также по одному представителю от волости в уездный земельный совет. Землеустройство в волости переходило в ведение волостного земства. Волостным и уездным земским собраниям принадлежала распорядительная власть и надзор за исполнительными органами. Волостные и уездные земские управы являлись исполнительными земскими органами, ответственными за выполнение решений земских собраний.
Между волостным и уездным земством функции распределялись следующим образом. Волостное земство отвечало за все земские сборы и повинности (денежные и натуральные), производило разверстку и надзор за выполнением повинностей по снабжению войск и населения продовольствием и фуражом, натуральных повинностей, хлебных и денежных и сборов за землю по Приказу о земле. На земство возлагалось решение вопросов землепользования через волостные земельные советы, а также организация содержания государственной стражи. Уездному земству предписывался контроль за выполнением повинностей волостными земствами; разверстка между волостями общегосударственных сборов. Вопросы создания губернских земств, определения их роли в системе земельных учреждений относились на будущие времена. Губернские земства упразднялись, взамен уездным земствам предоставлялась возможность образовать союзы по отдельным отраслям земского хозяйства. Однако осталась оговорка, связанная с предоставлением права уездным земствам, если они посчитают необходимым, создавать губернские земства[204].
Конструкция земского самоуправления во врангелевской реформе по сути упраздняла формулу старого дореволюционного земства, в котором значимая роль принадлежала сельской интеллигенции, заложившей основы земских традиций. Создавалось новое крестьянское самоуправление с преобладающим влиянием волостных старшин, подчиненных администрации. Выборы в волостные земства, проведенные в отдельных волостях, свидетельствовали об избрании в их состав, по признанию Врангеля, «домовитых, хозяйственных крестьян», а также крупных помещиков[205]. Данный факт являлся иллюстрацией направленности врангелевской аграрной реформы на зажиточное крестьянство, «столыпинских» крестьян.
Земельный закон Врангеля, сформулированный академическим языком, оказался слишком сложен и непонятен для крестьянства. Он соответствовал условиям стабильного мирного времени, требовал длительного срока для реализации. В гражданском вооруженном и кровопролитном противоборстве востребовались популистские лозунги и обещания, адекватные желаниям народа. Аграрное законодательство Врангеля, даже в форме приказа о земле (отягощенное пространными приложениями, дополнительными приказами и положениями) указанным требованиям военного времени не соответствовало. К тому же земельная реформа, как масштабная социально—экономическая акция с идеологическим подтекстом, в ходе наступательных боевых действий войск Врангеля в Северной Таврии и на Украине до сведения населения в должной мере не была доведена.
Врангелевская администрация к началу задуманной реформы не располагала точными статистическими сведениями о количестве и качестве земли в уездах и волостях, о степени занятости трудового населения. Прежняя земская статистика претерпела серьезные изменения в результате свершившегося земельного передела. Революционные события перевернули привычные права собственности и пользования с ног на голову. Результат врангелевских мероприятий заключался в получении крестьянами купчих крепостей. Однако крестьянину предложили «синюю бумагу с орлом» лишь после оплаты земли в течение 25 лет. Такая форма разрешения аграрного вопроса казалась крестьянину непривлекательной и, во всяком случае, не давала немедленного закрепления права собственности на землю. Крестьянство воспринимало реформу как фактическое закабаление крестьян на всю жизнь, связанное с необходимостью выкупных платежей в течение двадцати пяти лет, неприкрытым стремлением врангелевской администрации удовлетворить с помощью выкупных платежей интересы бывших землевладельцев.
Крестьяне, познавшие на собственном опыте в годы революции и Гражданской войны мимолетность многих правителей и недолговечность их обещаний, скептично отнеслись к прочности очередной по счету власти в лице генерала Врангеля. К тому же уверенность в ее силе быстро растаяла не только у населения, но и в самой Русской армии после того, как фронт покатился обратно к крымской горловине.
Приказ о земле и правила ее передачи новым владельцам не были восприняты, как к этому стремился Врангель, в самой Русской армии – пропагандистская работа в частях велась откровенно слабо. Сомнения солдат выражались в открытых разговорах с критикой реформы, требованиях бесплатного наделения землей, взимания сборов за землю в пользу государства, а не для прежних землевладельцев, раздела церковных земель[206]. Вопреки задуманной реформе «по закону», сам Врангель в ходе наступления в Северной Таврии и на Украине отдал приказ о реквизиции лошадей у крестьянского населения[207]. Примечательно, что когда части Русской армии в сентябре 1920 г. заняли Александровский уезд, главную базу махновского движения, стали проводить реквизиции и мобилизации, рядовые участники махновщины – крестьяне потребовали от своих атаманов развертывания ответных боевых действий против врангелевцев. Возмущение махновских повстанцев стало серьезным побудительным фактором для заключения третьего по счету временного соглашения армии Махно с Красной Армией – о совместных действиях против Врангеля.
