В каждой вновь занимаемой Русской армией местности земельный закон вводился в действие автоматически, без особого постановления. Создавшееся к тому времени фактическое владение землей признавалось нерушимым. Оно являлось исходным пунктом для дальнейшего применения приказа и с этого времени могло быть изменяемо только в порядке, установленном этим приказом. Последним предусматривались изменения в следующих случаях: возвращение законным собственникам захваченных у них земель из состава не подлежащих отчуждению и передаче земледельцам; удаление с участков лиц, признанных не имеющими права на закрепление за ними этих участков; признание необходимости изменения владения отдельных хозяев со стороны земельных советов в связи с предельными размерами закрепляемых участков, землеустроительными соображениями. Подобная размытая формулировка закона порождала многочисленные возможности проявления произвола со стороны местных правителей и вернувшихся прежних хозяев—землевладельцев. Прежним владельцам могли возвращаться, по врангелевскому закону, захваченные крестьянами земельные участки, в том числе из земель сельскохозяйственного пользования, если они признавались «неотчуждаемыми». Чтобы сохранить сельскохозяйственное производство, предлагались следующие меры: при закреплении собственности в первую очередь передавать новым сельским хозяевам пахотные, сенокосные и выпасные угодья, которые к тому времени не обрабатывались или оказались заброшенными; каждому хозяину, засеявшему или обработавшему под посев землю, при всех изменениях землепользования, было бы обеспечено получение урожая его посева и вознаграждение за вложенный в землю труд по ее обработке. Волостным земельным советам позволялось брать в свое пользование необрабатываемые участки, сдавать их в аренду.
Земельный приказ Врангеля допускал также возможность перехода необрабатываемых или заброшенных угодий нерадивых хозяев к мелким земледельцам путем их покупки от прежних собственников по добровольным сделкам, которые должны были получить одобрение со стороны волостных земельных советов «для устранения обхода правил закона путем подобных сделок». Земли, перешедшие к земледельцам по указанным сделкам купли—продажи, не облагались выкупными платежами. Определение «мелкий земледелец» во врангелевском понимании подразумевало крестьянина—середняка, имевшего материальные возможности для приобретения участка земли и его обработки[200]. Условие, связанное с одобрением сделки волостным советом, появилось не случайно: в состав этих советов входили лица, лояльные к власти. Среднее и зажиточное консервативное крестьянство, являясь социальной базой врангелевской земельной реформы, должно было получить, по задумке реформаторов, подавляющее представительство в земельных советах, оно же должно было взять в свои руки и земское управление. Чтобы среднее и зажиточное крестьянство, увеличившее свое землевладение с помощью нового земельного закона, могло стать опорой государственной власти, его требовалось организовать.
Проведение в жизнь земельной реформы, согласно одобренному Врангелем первоначальному замыслу, предполагалось возложить на волостные земства. Проект о волостном земстве был разработан одновременно с проектом Приказа о земле. Однако Врангель принял решение возложить функцию по реализации реформы временно, до создания волостного земства и установления земской жизни на местах, на волостные и уездные земельные советы, учрежденные на один год. Для этого было издано приложение к «Приказу о земле» – Временное положение о земельных учреждениях. По положению о земельных учреждениях, члены волостных земельных советов (не менее 5 и не более 10 человек) должны были избираться волостными сходами, в состав сходов входили: все сельские старосты; выборные от сельских обществ и земельных товариществ по одному от десяти дворов; все частные владельцы, независимо от размера владения; представители от церковных и казенных земель и от земель, принадлежащих различным учреждениям. Волостной совет избирал председателя. Уездные земельные советы состояли из следующих персон: руководитель – уездный посредник по земельным делам (то есть назначенный представитель государственной власти), председатель уездной земской управы, мировой судья, представитель от ведомства финансов и избираемые волостными сходами представители от волостей. Указанным двум учреждениям (первое состоит из выборных лиц, второе смешанное по составу) были предоставлены полномочия по проведению земельной реформы. Уездные советы имели полномочия рассмотрения жалоб на действия волостных советов и определения норм землевладения в уезде.
Все земельные дела (производство обследований, установление норм, определение прав земледельцев на закрепление за ними земли, распределение земли, отвод участков, возвращение неправильно захваченных земель законным их собственникам) входили в компетенцию волостных и уездных земельных советов, только в двух случаях требовалось утверждение высшей правительственной власти: при установлении минимального размера владения сельскохозяйственными угодьями у земельного собственника при отчуждении его земли, при определении оснований оценки отчуждаемой земли. Губернский и уездные посредники, в качестве чиновников правительства, занимались координацией деятельности уездных и волостных земельных учреждений, контролем за их работой.
С утверждением 15 июля 1920 г. Положения о волостном земстве право избрания земельных советов перешло к волостным земским собраниям. В приказе декларировалась необходимость привлечь к организации земской жизни «новый многочисленный класс мелких земельных собственников из числа трудящегося на земле населения». Суть приказа выражалась в витиеватой формуле: «Кому земля, тому и распоряжение земским делом, на том и ответ за это дело и за порядок его ведения»[201]. Председатель комиссии по разработке аграрной реформы Глинка после одного из заседаний обратился к членам комиссии с примечательной речью: «Ну, вот, мы произвели скачок в неизвестность. Появятся новые земства, в которых будут заседать одни мужички, такие (он ладонью утер нос снизу вверх). А все—таки я верю, что такие (опять нос утирает ладонью) в конце кондов спасут Россию»[202]. Земское самоуправление на данном основании рассматривалось в качестве прочной опоры государственного строительства. Текст приказа определил «новый многочисленный класс мелких земельных собственников» как «широкие круги хозяйственного крестьянства», призванные «к преобладающему участию в устройстве земского дела на местах». Восстановление волостного земства, упраздненного деникинским правительством, сопровождалось попыткой создания его обновленного образа.
В изложении Кривошеина, представленном для печати, подчеркивались принципиальные изменения земского самоуправления: деятельность уездного земства была перенесена на волостной уровень, уездное земство получало права губернского. В этом отношении, по утверждению Кривошеина, российский закон оказался прогрессивнее любого из западных. «Вместе с покойным П. А. Столыпиным, – отмечал Кривошеин, – я работал над поднятием экономического благополучия русской деревни. Я глубоко верил в ее здравый государственный смысл. Верю и теперь. Сейчас мы делаем необходимую смелую попытку устроения будущего земского и государственного порядка. Верим, что она приведет к оживлению национального культурного строительства»[203].
Однако обнародование временного положения о земском самоуправлении значительно отстало от земельного приказа, что затруднило проведение его в жизнь. Положения о волостном земстве дополнились положением об уездном земстве лишь в приказе от 12 октября 1920 г. Данные положения состояли в следующем. Гласные волостных земских собраний избирались сельскими избирательными сходами, в которых могли принять участие достигшие двадцатипятилетнего возраста «домохозяева», имеющие собственную надельную или иную землю и ведущие самостоятельное полевое или приусадебное хозяйство. Участниками сельского схода также становились все приписавшиеся по собственному выбору к ближайшему сельскому сходу: землевладельцы, по одному на каждое владение, независимо от его размера; настоятели православных церквей, представители религиозных обществ всех исповеданий, если церкви и общества владели землей в пределах волости; арендаторы имений, проживавшие в пределах волости не менее трех лет, при наличии самостоятельного сельского хозяйства или торгово—промышленного либо фабрично—заводского предприятия; представители казенных и общественных учреждений, торговых и промышленных обществ и товариществ по одному от каждого, если эти учреждения, общества и товарищества владели в пределах волости недвижимой собственностью.
