Другой проект Национального центра предусматривал расширить функции гражданского управления на территории, контролируемой белой властью, передачей власти на местах начальникам губерний и уездов, назначаемых правительством[139]. Основные положения Временного положения об органах самоуправления сводились к следующему: прежние земства объявлялись распущенными, для текущей работы создавались новые земские управы, но их распорядительные полномочия сокращались: администрация имела право приостанавливать решения управ. Персональный состав управ не избирался, а назначался[140].

Признание главнокомандующим Вооруженными силами на Юге России (ВСЮР) генералом А. И. Деникиным власти Верховного правителя России – адмирала А. В. Колчака, повлекло за собой обязанность принять установку Колчака: узаконить пользование захваченной крестьянами землей впредь до решения Национального собрания. 28 августа 1919 г. Колчак уведомил Деникина: общее руководство земельной политикой принадлежит исключительно Российскому правительству. Рамки законотворчества белых правительств, таким образом, ограничивались сверху Верховным правителем легитимацией предоставления крестьянам пользования той землей, которая в ходе революции 1917 г. была захвачена крестьянами и находилась в их фактическом владении. Как военный человек, наделенный диктаторскими полномочиями, но неискушенный политик[141], Колчак не придавал серьезного значения разработке законов: «А законы все—таки ерунда, – говорил он. – Не в них дело. Если мы потерпим новые поражения, никакие реформы не помогут, если начнем побеждать, сразу и повсюду приобретем опору»[142].

В организации управления Колчак руководствовался положениями военных уставов. Суть организации государственной власти в понимании Верховного правителя сводилась к следующему. Единоличная власть с диктаторскими полномочиями может действовать только в области военных действий и в течение определенного и короткого периода времени, основываясь на военных законоположениях. В данном понимании полевое управление войск – это диктатура, военное управление. Но управлять страной на основании «полевого положения» нельзя: оно не предусматривает осуществления функций государственной власти. Единоличная власть, как военная, должна дополняться вне сферы военных действий организованной гражданской властью, которая подчиняется военной власти. Таким образом, единоличная власть складывается из двух функций: верховного командования и верховной гражданской власти[143].

Осуществляя правление на основе указов, Колчак не издал специального нормативного документа по аграрному вопросу, ограничившись декларацией собственного Российского правительства от 8 апреля 1919 г., которой устанавливалось правило: все пользователи земли, не являясь собственниками или арендаторами, если ее засеяли и обработали, имеют право собрать урожай. Правительство декларировало принятие мер для обеспечения безземельных и малоземельных крестьян за счет частновладельческих и казенных земель, к тому времени уже перешедшей в фактическое владение крестьян. Однако осуществление данной декларации предполагалось в «будущем времени», самовольные захваты запрещались. В окончательном виде решение «векового земельного вопроса» относилось в перспективе к компетенции будущего Национального собрания. Правительством Колчака указанная установка осуществлялась в Сибири, где земельные отношения не имели той остроты, как в Европейской России: на необъятной сибирской территории не было проблемы недостатка земли и малоземелья, сибирское крестьянство не познало на собственном историческом опыте тягот помещичьего гнета. Для крестьянства европейской России, особенно центральной и южной части, подобное ограниченное и неопределенное решение аграрного вопроса не могло устроить.

Правительство Колчака, именовавшееся Российским правительством, за время своего более чем годичного функционирования на обширной территории России, не разработало какого—либо проекта аграрных преобразований. Председатели совета министров колчаковского правительства (сначала П. В. Вологодский, затем В. П. Пепеляев) не обременяли себя заботами земельного ведомства. Осенью 1919 г. министр земледелия Н. И. Петров подал председателю совета министров докладную записку с критикой слабости власти. Она заканчивалась словами: «Если не можем быть властью, надо уйти»[144]. Министр земледелия в правительстве оказался на второстепенной роли. Нередко решения по его ведомству принимались без его участия. В частности, по представлению министра внутренних дел на заседании совета министров 3 декабря 1919 г. обсуждался вопрос о предоставлении Иркутскому губернскому земству ссуды в размере 3 млн руб. Петров протестовал, в резких выражениях, против данного решения, утверждая, что средства расходуются главным образом на содержание персонала. Однако решение приняли, не обращая внимания на «особое мнение» министра земледелия[145].

Колчаковские декларации, безразличные для сибирского крестьянина, практически не имевшего дела с помещиками, не давали ничего конкретного и определенного крестьянству европейской части России. Количество пригодной для земледелия земли в Сибири, в отличие от страдавшей от малоземелья европейской части России, не могло породить социальные причины для недовольства. Колчак недооценил существенные различия в крестьянском вопросе в Сибири и в европейской России.

В телеграмме Верховного правителя Колчака Деникину 23 октября 1919 г. содержалось предупреждение о недопустимости создания у крестьянства представления о возврате помещичьего землевладения. Колчак требовал, учитывая фактически свершившийся переход земли в руки крестьян, принять меры по закреплению земли в собственность крестьян участками в размерах определенных норм. Только такая политика, по мнению адмирала, «обеспечит необходимое сочувствие крестьянства освободительной войне, предупредит восстания и устранит возможность разлагающей противоправительственной пропаганды в войсках и населении». Одновременно сложностью земельного вопроса объяснялась невозможность его решения до окончания гражданской войны[146]. Однако самому Колчаку не удалось осуществить указанные намерения. Неопределенность шагов его правительства выразилось в затягивании решения крестьянских проблем. В условиях военной экономики его правительство обратилось к непопулярным мерам – реквизиции продовольствия, принудительным наборам в армию (в результате весной 1919 г. армия Колчака по своему основному составу стала крестьянская). Встретив сопротивление, оно инициировало карательные военные экспедиции против деревни, ответом на которые стали мощные вооруженные выступления крестьян. За антиправительственное вооруженное восстание жителей села Тасеево Канского уезда и села Степной Баджей Красноярского уезда Енисейской губернии, согласно указу Колчака от 21 июня 1919 г., надельные земли данных селений подлежали изъятию и передаче военнослужащим, отличившимся в борьбе с большевиками[147]. Отобранные участки земли передавались также тем, кто участвовал в подавлении восстаний.

Колчак ничего не мог поделать с самостийностью казачьих атаманов. По его признанию, «Семенов действует, широко применяя реквизиционную систему, то есть просто забирая все, что можно. Семенов… приставлял револьвер ко лбу, и все выносилось». Атаман Калмыков действовал «независимо ни от кого – собралась группа офицеров, и к ней примкнули уссурийские казаки»[148].