Соответственно, невыполнение гражданином Союза административных формальностей в виде получения справки о регистрации или документа, удостоверяющего постоянное проживание, не может служить основанием для его выдворения с территории принимающего государства-члена. В то же время, в случае отсутствия у граждан Союза подобных документов принимающие государства-члены могут налагать на подобных граждан «санкции, аналогичные тем, какие они применяют к своим собственным гражданам в случае отсутствия у них при себе удостоверения личности» (ст. 26 «Проверки» Директивы 2004/38/ЕС).

В развитие принципа недискриминации граждан Союза в зависимости от национального гражданства (см. 1.1.2) Директива 2004/38/ЕС также предусматривает, что независимо от длительности проживания их права распространяются на всю территорию принимающего государства-члена. Принимающие государства-члены могут вводить территориальные ограничения права проживания и права постоянного проживания лишь в тех случаях, когда аналогичные ограничения «в равной мере предусмотрены для их собственных граждан» (ст. 22 «Территориальная сфера применения» Директивы 2004/38/ЕС).

Наконец, применительно ко всем аспектам права граждан Союза на свободное передвижение и проживание судебная практика Суда ЕС ставит под запрет иные меры государств-членов, которые способны удерживать граждан от желания путешествовать по ЕС (фр. dissuader – в дословном переводе «разубеждать», «отвращать», «устрашать»).

Подобный запрет адресуется, прежде всего, государствам-членам, к национальному гражданству которых принадлежат заинтересованные лица, т. е. их государствам происхождения (родным государствам). Последние не должны ставить своих национальных граждан, воспользовавшихся миграционными правами в качестве гражданин Союза, в менее благоприятное положение по сравнению с гражданами, не делавшими этого.

Примером мер, удерживающих от желания использовать миграционные права, может служить отказ Германии предоставлять льготы по уплате подоходного налога – налоговые вычеты в отношении расходов по оплате на обучение – немецким гражданам, которые отправили своих детей учиться в платные школы другого государства-члена ЕС (если бы дети был отправлены в немецкие школы, то вычет был бы предоставлен).

Рассматривая дело в преюдициальном порядке по запросу национального суда Германии, куда обратились с иском пострадавшие граждане, Суд ЕС постановил, что нормы учредительных документов ЕС, закрепляющие право граждан Союза на свободное передвижение и проживание, а равно свободу предоставления услуг на едином внутреннем рынке ЕС, препятствуют применению положений национального законодательства, которые «предусматривают для налогоплательщиков возможность указывать в качестве специальных расходов, дающих право на получение вычета из подоходного налога, оплату учебы в определенных школах, расположенных на национальной территории, но исключают по общему правилу такую возможность в отношении оплаты учебы в школе, расположенной в другом государстве-члене» (решение Суда от 11 сентября 2007 г. по делу С-76/05 «Шварц»)[27].

В соответствии со ст. 21 ДФЕС, провозглашающей право граждан Союза на свободное передвижение и проживание, данное право реализуется ими при соблюдении не только условий, но и ограничений, «предусмотренных Договорами и положениями, принятыми на основании последних» (см. 1.1.3).

Ограничениями права на свободное передвижение и проживание, действующими в отношении всех граждан Союза, являются ограничения по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья.

Правовой основой для применения этих ограничений выступает глава VI «Ограничения права въезда и права проживания по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья» Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.

Наиболее серьезным результатом применения ограничений выступает принятие компетентными органами принимающего государства-члена решения о запрете въезда на его территорию или о выдворении с его территории (при необходимости, решение о выдворении может сопровождаться решением о запрете въезда).

Вместе с тем, Директива 2004/38/ЕС ставит ограничения в жесткие правовые рамки, призванные, насколько возможно, сократить частоту их использования и избежать произвола и иных злоупотреблений со стороны национальных властей.

Применительно к ограничениям по соображениям общественного порядка и общественной безопасности Директива 2004/38/ЕС (ст. 27 «Общие принципы») предусматривает, что основанием для них может служить только личное поведение гражданина Союза, которое представляет «реальную, наличную и достаточно серьезную угрозу для одного из основополагающих интересов общества».

«Наличие вынесенных в прошлом обвинительных приговоров само по себе не может служить основанием для подобных мер». Ограничительные меры по соображениям общественного порядка, общественной безопасности, а равно общественного здоровья также не допускается вводить «в экономических целях».

В отношении граждан Союза, которые приобрели право постоянного проживания, т. е. непрерывно прожили в принимающем государстве-члене пять лет, последнее может принимать решение о выдворении по соображениям общественного порядка или общественной безопасности, только когда последние являются «особо серьезными». В отношении граждан Союза, проживших в принимающем государстве-члене десять лет, а также в отношении несовершеннолетних граждан Союза подобное решение может базироваться только на «крайне важных мотивах общественной безопасности» (ст. 28 «Защита от выдворения» Директивы 2004/38/ЕС).

Применительно к ограничениям по соображениям общественного здоровья Директива 2004/38/ЕС (ст. 29 «Общественное здоровье») предусматривает, что подобные меры могут применяться лишь в случае заразных заболеваний, таких как потенциально эпидемические заболевания, определенные в документах Всемирной организации здравоохранения, и иные заразные инфекционные или паразитические заболевания – при условии, что в принимающем государстве-члене данные заболевания служат предметом защитных мероприятий в отношении его собственных граждан.

С целью удостовериться в том, что въезжающие граждане Союза не страдают подобными заболеваниями, принимающее государство-член может подвергать их бесплатному медосмотру в течение первых трех месяцев с момента въезда. Медосмотры должны проводиться только при наличии «серьезных симптомов» и не должны иметь систематического характера в отношении всех въезжающих граждан Союза.

Если подобные заболевания возникают по истечении трех месяцев с момента въезда гражданина Союза в принимающее государство-член, то выдворение его по соображениям общественного здоровья не допускается.

Применительно к ограничениям по всем рассмотренным выше соображениям Директива 2004/38/ЕС устанавливает процессуальные требования и гарантии в пользу заинтересованных граждан Союза. Главными из них являются следующие:

• обязательное уведомление о решении с указанием лежащих в его основе «четких и полных» мотивов общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья, «если только этому не препятствуют соображения государственной безопасности», способов и срока его обжалования, срока, в течение которого гражданин Союза обязан покинуть территорию принимающего государства-члена и который, «кроме экстренных случаев, надлежащих образом обоснованных», должен составлять не менее одного месяца со дня уведомления (ст. 30 «Уведомление о решениях» Директивы 2004/38/ЕС);

• право обжалования решения, в том числе в судебном порядке (в национальных судах принимающего государства-члена), что предполагает проверку не только формальной законности, но и фактической обоснованности решения, т. е. «фактов и обстоятельств, обосновывающих намеченную меру», а также ее пропорциональности (соразмерности) стоящим перед ней целям. При рассмотрении жалоб гражданин Союза вправе подать ходатайство о приостановлении исполнения решения. До вынесения определения по этому ходатайству, кроме особо исключительных случаев, выдворение производиться не может (ст. 31 «Процессуальные гарантии» Директивы 2004/38/ЕС);