С другой стороны, в соответствии с учредительными документами ЕС сферы общественной жизни, входящие в предмет его миграционного права, относятся к категории совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это означает, что по вопросам, пока не урегулированным европейским (наднациональным) законодательством, применяются внутригосударственные (национальные) законы или кодексы о миграции, которые имеют различное содержание в зависимости от государства – члена ЕС, их принявшего. В настоящей книге национальное миграционное законодательство рассматривается на примере законодательства Франции, Бельгии, Польши, а также Швейцарии – государства, не состоящего в ЕС, но являющегося ассоциированным участником Шенгенского пространства.

Европейский Союз (ЕС) – уникальное по своей правовой природе интеграционное объединение, сочетающее черты международной организации и конфедерации суверенных государств, с одной стороны, с чертами федеративного государства, с другой стороны.

Одной из наиболее ярких федеративных черт ЕС является наличие у него собственного гражданства. Подобное гражданство официально называется гражданством Союза (фр. citoyennete de l’Union; англ. Union citizenship), неофициально – европейским, или наднациональным гражданством.

В соответствии с учредительными документами ЕС – Договором о Европейском Союзе (ст. 9 ДЕС) и Договором о функционировании Европейского Союза (ст. 20 ДФЕС):

• гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов, причем государства-члены самостоятельно решают вопросы о приобретении или утрате своего национального гражданства (а вместе с ним и европейского);

• гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его.

Юридическое и практическое значение европейского гражданства выражается в дополнительных правах – правах гражданина Союза, которые связывают гражданина с ЕС и его государствами-членами, вместе взятыми.

Благодаря этим правам граждане Союза получают более широкие возможности для реализации своих потребностей и интересов сверх тех, которыми они располагают как любые человеческие существа (права человека) или как граждане своих государств (права национального гражданина).

Например, одним из основных прав человека и национального гражданина, закрепленных в конституционных и международно-правовых документах, является свобода передвижения и проживания в пределах государственной территории:

• «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей федеральной территории» (ст. 11 Основного закона ФРГ 1949 г.);

• «Испанцы имеют право свободно избирать свое местожительство и передвигаться по национальной территории» (ст. 19 Конституции Испании 1978 г.);

• «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства» (ст. 2 Протокола № 4 1963 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и т. д.

Гражданство Союза в полной мере сохраняет за немцами, испанцами, гражданами других государств-членов ЕС это право. Вместе с тем – в качестве уже европейских граждан – те же самые лица управомочены находиться и жить территории любого государства-члена ЕС, отличного от родного (государства национального гражданства): немцы в Испании, испанцы в Германии, греки во Франции или Швеции и т. д.

В настоящее время учредительные документы ЕС (часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» ДФЕС: ст. 20 – 22) и Хартия ЕС об основных правах (раздел II «Свободы» и раздел V «Гражданство»: ст. 15, 39 – 40, 45) закрепляют за гражданами Союза следующие основные правами и свободы в миграционных правоотношениях внутри ЕС:

• право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов;

• право избирать и быть избранными на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане данного государства;

• свобода искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах.

При выезде за пределы ЕС гражданам Союза гарантируется право на получение консульской защиты в третьих странах со стороны дипломатических и консульских учреждений всех государств-членов ЕС.

Данное право также имеет дополнительный характер к правам национального гражданина, поскольку может быть реализовано только при отсутствии представительства родного государства:

«Каждый гражданин Союза на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданином которого он является, пользуется защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства» (ст. 23 ДФЕС; ст. 46 «Дипломатическая и консульская защита» Хартии ЕС об основных правах).

Порядок реализации права на консульскую защиту конкретизирует специальный законодательный акт ЕС – Директива (ЕС) 2015/637 Совета от 20 апреля 2015 г., устанавливающая меры координации и сотрудничества, необходимые с целью облегчить консульскую защиту граждан Союза, не представленных в третьих странах[11].

Согласно Директиве (ЕС) 2015/637 (ст. 7 «Доступ к консульской защите и другие механизмы») граждане Союза, родные государства которых не имеют представительства в третьей стране, по своему выбору вправе обращаться за консульской защитой в посольство или консульство любого представленного там государства-члена ЕС. В некоторых ситуациях консульская защита может предоставляться и при отсутствии обращения со стороны нуждающегося в ней гражданина Союза.

В рамках консульской защиты граждане Союза вправе рассчитывать на получение содействия, как минимум, в шести случаях (ст. 9 «Формы содействия» Директивы (ЕС) 2015/637):

• в случае задержания или заключения под стражу;

• в случае, если они стали жертвой преступления или иного правонарушения;

• при несчастном случае или серьезном заболевании;

• в случае смерти;

• когда они нуждаются в помощи или репатриации в экстренной ситуации;

• когда им нужно получить временный документ для совершения международных поездок (например, при утере паспорта).

Помимо указанных выше прав учредительные документы и Хартия ЕС об основных правах наделяют граждан Союза рядом других основных прав, реализация которых не увязываются с участием их в миграционных правоотношениях.

Таковы, например, право направлять петиции Европейскому парламенту, право подавать жалобы Европейскому омбудсману, право обращаться к институтам и консультативным органам ЕС на любом из официальных языков ЕС (ныне 24 языка)[12], гражданская инициатива – коллективное право не менее 1 млн граждан Союза инициировать принятие нового законодательства ЕС. Некоторыми из этих прав могут пользоваться и другие физические или юридические лица при условии, что они проживают или имеют свой юридический адрес в ЕС – например, право петиций или право направления жалоб Европейскому омбудсману.

Реализация гражданами Союза своих прав, установленных на европейском уровне, не зависит от условий приобретения гражданства государства-члена и, вместе с ним, европейского гражданства: по рождению, в порядке натурализации и др.

Как постановил Суд Европейского Союза еще в 1979 г. (в рамках бывших Европейских сообществ): «Никакое положение Договора [о ЕЭС, ныне Договор о функционировании ЕС] не позволяет в рамках его сферы применения по-разному относиться к гражданам государства-члена в зависимости от времени или способа приобретения ими гражданства этого государства, поскольку в момент, когда они ссылаются в свою пользу на положения права Сообщества [ныне права ЕС], они обладают гражданством государства-члена и выполняются другие условия применения нормы, на которую они ссылаются» (решение Суда от 7 февраля 1979 г. 136/78 по делу «Ауэр»)[13].