Статья 7 Договора о Европейском союзе содержит механизм, позволяющий определить наличие явного риска серьезного нарушения государством-участником ценностей, перечисленных в ст. 2, и применять санкции в отношении такого государства. Иногда этот механизм называют «ядерной опцией». В 2014 г. Европейская Комиссия создала «рамочную программу для обеспечения верховенства права в Европейском союзе» (к настоящему времени уже примененную в отношении Венгрии и Польши). Эта новая программа предусматривает, среди прочего, механизм раннего предупреждения, позволяющий Комиссии вступать в диалог с соответствующим государством-участником, чтобы предотвратить эскалацию системных угроз верховенству права. В случаях, когда в рамках новой программы по обеспечению верховенства права решения найти не удается, всегда сохраняется возможность ст. 7 как последнего средства, позволяющего разрешить кризис и обеспечить соблюдение ценностей Европейского союза. Рамочная программа по обеспечению верховенства права была применена по отношению к Польше, но поскольку это не привело ни к каким результатам, Европейская Комиссия запустила процедуру, предусмотренную ст. 7.
III. Демократия от Перикла до гитлеровской Германии
Для нашего государственного устройства мы не взяли за образец никаких чужеземных установлений. Напротив, мы скорее сами являем пример другим, нежели в чем-нибудь подражаем кому-либо. И так как у нас городом управляет не горсть людей, а большинство народа, то наш государственный строй называется народоправством. В частных делах все пользуются одинаковыми правами по законам. Что же до дел государственных, то на почетные государственные должности выдвигают каждого по достоинству, поскольку он чем-нибудь отличился не в силу принадлежности к определенному сословию, но из-за личной доблести. Бедность и темное происхождение или низкое общественное положение не мешают человеку занять почетную должность, если он способен оказать услуги государству.[22]
Эти слова были сказаны греческим государственным деятелем Периклом (495–429 до н. э.) в речи на похоронах воинов, погибших в конце первого года Пелопоннесской войны.
В буквальном переводе демократия означает «народоправство». Это давняя почтенная концепция, основанная на принципе, гласящем, что все люди равны. Люди заключают договор друг с другом и готовы подчиняться его правилам, если им позволено тем или иным образом участвовать в выработке условий этого договора. Разумеется, в Древней Греции равные права распространялись только на мужчин, но уже это было неплохо для начала.
Идея о договоре, который заключают друг с другом граждане, носит, конечно, теоретический характер. В конце концов, было бы довольно затруднительно обращаться к каждому гражданину после его рождения с вопросом о том, желает ли он присоединиться к договору, и если да, то на каких условиях. Все мы – часть истории, которую невозможно стереть. Единственное исполнимое решение этой проблемы заключается в предоставлении людям возможности выбирать общие принципы организации своего государства и общества через своих представителей. Это и есть современная представительная демократия, существующая во многих странах. Просто невозможно дать каждому возможность обсуждать каждый вопрос. Часто возникает необходимость в быстром принятии решений – их невозможно отложить до наступления катастрофы. В качестве примера можно привести кризис, вызванный пандемией COVID-19.
Когда же речь заходит о менее срочных, но тем не менее важных решениях, иногда выдвигается идея о проведении референдума – весь электорат выражает свое мнение о каком-либо конкретном плане. Именно это было сделано 18 сентября 2014 г. в Шотландии: каждый человек, обладающий правом голоса, мог высказаться за независимость своей страны или против нее. Традиционное возражение против концепции референдума заключается в том, что людям задают один конкретный вопрос вне его связи с другими проблемами. Например, если вы решите спросить у электората, не стоит ли снизить подоходный налог на 10 %, вы рискуете тем, что из-за эйфории по поводу снижения налогов люди будут закрывать глаза на то, что оно приведет к сокращению финансирования социальных расходов.
В представительной демократии, где общая организация государства и общества определяется представителями народа, обычно удается достичь приемлемых решений, которые одобряет большинство представителей. При самом лучшем сценарии это большинство соответствует большинству избирателей. В самом худшем между первым и вторым большинством образуется значительный разрыв. В наши дни демократия в значительно большей степени основана на равенстве всех людей (а не только мужчин), чем во времена Перикла. А это означает, что каждый и каждая должны иметь возможность для выражения своих взглядов. Поэтому разделение общества на две части, как это было у греков и, позднее, в эпоху рабства или в эпоху расовой сегрегации в США и Южной Африке, неприемлемо. Право голоса не должно зависеть от состояния, или уровня дохода, или от пола. В современной демократии право голоса является всеобщим.
Довольно часто демократия и верховенство права упоминаются «в одном флаконе». Я и сам так делаю в этой книге. Но они не синонимичны. Демократия не становится автоматически государством, основанным на верховенстве права. В Германии 1930-х гг. диктатура Гитлера была установлена посредством демократического процесса принятия решений.[23] По его инициативе в 1935 г. были приняты нюрнбергские расовые законы. Они были основаны на идее о том, что люди не равны, вводя дискриминацию в отношении евреев. В Италии переход от демократии к фашизму произошел в 1920-е гг. Антисемитизм сыграл при этом определенную роль, хотя и не был настолько тотальным, как в Германии.
Южноафриканская система апартеида тоже была основана на неравенстве людей. Более того, «маркетинговая» подача сегрегации в США под девизом «раздельны, но равны» не могла скрыть того факта, что чернокожие граждане подвергались систематической дискриминации. Дискриминация по признаку расы, происхождения, вероисповедания и другим подобным признакам несовместима с человеческим достоинством и, следовательно, с принципами верховенства права. Человеческое достоинство означает, что ни об одном человеке нельзя судить на основании его или ее гендера, этнического или иного происхождения, сексуальной ориентации, политических убеждений, вероисповедания, мировоззрения и т. д. Все эти характеристики определяют индивидуальность человека и должны восприниматься как должное. О людях можно судить лишь по их поступкам.
Вот что я имею в виду: законы, грубо нарушающие принцип верховенства права, вполне могут приниматься посредством демократических процедур. С другой стороны, сложно себе представить существование верховенства права без демократии. В конце концов, как мы только что убедились, идея верховенства права основана на идее равенства граждан. Как же в этом случае можно защищать такие формы правления, как диктатура или олигархия? Конечно, теоретически возможно избрание диктатора с помощью демократических процедур с установлением гарантий того, что в нужный момент он будет с помощью тех же процедур смещен со своего поста. Кроме того, существуют республики, наделяющие своих президентов значительной властью, такие как США, Франция и Турция (обе в меньшей степени). Вариацией на ту же тему можно назвать монархии. По крайней мере в Европе монархи не обладают значительными полномочиями, а конституция может быть изменена с тем, чтобы отменить монархическое правление. Таким образом, речь не идет о диктатуре суверена – точно так же, как в современных западных республиках, которые мы только что упомянули, речь не идет о диктатуре президента. А главное, в этих современных демократиях и суверены, и президенты связаны требованиями закона.
