Политическую полицию Российской империи сложно назвать государственной инстанцией, в которой центральные и местные учреждения были унифицированы, а система в целом являлась единой и централизованной. В данном исследовании речь идет о таких структурах, как Департамент полиции, губернские жандармские управления и охранные отделения, именно они занимались политическим сыском149.

Департамент полиции – центральный орган политической полиции – входил в состав Министерства внутренних дел Российской империи. В 1881 г. в Департаменте работали 125 человек (включая внештатных), к концу XIX в. – 174150. Его возглавлял директор, у которого было от 2 до 5 заместителей (вице-директоров). Департамент полиции делился на делопроизводства, количество которых в разное время варьировалось от 3 до 9. У каждого из делопроизводителей имелось по 3 старших и 3 младших помощника151.

Департамент полиции отвечал за «предупреждение и пресечение государственных преступлений и охрану общественной безопасности и порядка»152, именно эту сферу деятельности в литературе принято называть «политической полицией». Ведущее место в Департаменте занимало 3-е делопроизводство (а с 1898 г. – Особый отдел)153. В 3-е делопроизводство поступали запросы о «политической и нравственной благонадежности» лиц, желавших поступить на государственную службу, издавать газеты, журналы, читать публичные лекции и пр.; здесь же велась переписка по политическим обзорам, поступавшим из ГЖУ; осуществлялся сбор негласных сведений о корреспонденциях в газетах и журналах, «останавливающих на себе внимание правительства» и др.154 С выделением из 3-го делопроизводства в 1898 г. Особого отдела в самостоятельное подразделение эти функции перешли к нему, также Особый отдел заведовал внутренней и заграничной агентурой, вел «негласное наблюдение» за политическими настроениями учащейся молодежи и перепиской частных лиц (т.е. отвечал за перлюстрацию) и т.д.155

Кроме 3-го делопроизводства и Особого отдела, непосредственно к деятельности по «охране государственного порядка и общественного спокойствия» имели отношение 4-е (с 1902 г. – 7-е) и 5-е делопроизводства156: 4-е наблюдало за производством дознаний по государственным преступлениям (в литературе опять же это называется «политическими дознаниями»), 5-е отвечало за административную высылку и гласный надзор.

В течение длительного времени единственными местными отделениями политической полиции являлись ГЖУ. Их создание началось в 1867 г. после реформы Отдельного корпуса жандармов157. В строевом отношении чины ГЖУ подчинялись штабу Корпуса. Это означало, что присвоение жандармам офицерских званий, их продвижение по службе, перемещение по губерниям, размер жалованья, увольнения зависели от штаба Корпуса, а не от Департамента полиции158. Последний же определял круг деятельности офицеров ГЖУ. Двойная подчиненность ГЖУ провоцировала постоянные конфликты между Департаментом и Корпусом жандармов159. Последний начальник Московского охранного отделения полковник А.П. Мартынов в своих воспоминаниях писал о том, что руководители Корпуса не просто проводили независимую от Департамента кадровую политику, но часто действовали в пику его предложениям и просьбам160. Не спасало от раздоров подчинение Департамента и Корпуса одному лицу – товарищу министра, заведующему полицией161. Тем более что эта должность нередко оставалась вакантной162.

Коллизии, однако, не исчерпывались на уровне Департамента полиции и Корпуса жандармов. Правовое положение ГЖУ вносило ряд сложностей в их отношения с местной администрацией: губернатору, ответственному за безопасность и спокойствие в губернии, подчинялась вся местная полиция, за исключением ГЖУ163.

В 1880 г. общая численность ГЖУ составляла 328 офицеров и 2290 унтер-офицеров, незначительно увеличившись в последующие десятилетия164. Служащие ГЖУ в донесениях Департаменту полиции постоянно жаловались на нехватку личного состава. Так, начальник Нижегородского управления писал в 1902 г.: «На всю губернию штатом определен всего лишь 31 жандарм… из 11 уездов только в двух имеются жандармские пункты, остальные же 9 состоят в ведении управления и наблюдение в них ведется только путем временных командировок жандармских чинов… частое командирование в уезды невозможно при той массе серьезного наблюдательного материала, который дает Нижний Новгород с заводами, находящимися в нем»165. В самом крупном ГЖУ Поволжья – Саратовском – в 1907 г. состояло 8 офицеров, 7 вахмистров и 46 унтер-офицеров при численности населения Саратовской губернии в 2,6 млн человек166.

В анализируемый период ГЖУ занимались дознаниями по делам о государственных преступлениях и политическим розыском167. Дознание – «осмотр, обыск, освидетельствование, задержание, допрос подозреваемых, пострадавших и свидетелей» – имело «целью зафиксировать следы преступления»168. Дознания жандармы проводили под наблюдением прокуратуры169, а по «Положению о мерах к охранению государственного порядка и спокойствия» 14 августа 1881 г.170 – и без ее участия в тех губерниях, которые были объявлены на положении охраны. После завершения дознаний дела передавались в суд, тем же порядком, что и уголовные дела после окончания предварительного следствия.

Политический розыск подразумевал ведение наружного наблюдения (слежка) и наблюдения внутреннего (секретная агентура). Однако работа с секретными сотрудниками осуществлялась в ГЖУ произвольно, и хотя в 1902 г. при ГЖУ появились агентурно-наблюдательные пункты171, их деятельность была малозаметной.

Регламентация внутреннего и наружного наблюдений произошла только в начале ХХ в. и не в связи с ГЖУ, а в связи с формированием сети охранных отделений, к которым и перешли функции политического розыска. В то же время в тех губерниях, где охранные отделения не были созданы, эти функции по-прежнему выполняли ГЖУ.

Первое охранное отделение появилось практически одновременно с ГЖУ – в 1866 г. в Санкт-Петербурге (Отделение по охранению порядка и спокойствия в столице). Но это не привело к формированию сети охранных отделений наподобие ГЖУ172. В течение последующих 45 лет охранные отделения возникли только в Москве (в 1880 г., Секретно-розыскное отделение при канцелярии московского обер-полицмейстера) и в Варшаве (в 1900 г., Отделение по охранению порядка и общественной безопасности). Эти отделения были включены в структуру градоначальств (в Москве до 1905 г. – в состав обер-полицмейстерства). Штаты отделений изначально не были утверждены. «Лица, занимавшиеся в оных, не пользовались правами государственной службы» до 23 ноября 1887 г. в Санкт-Петербургском градоначальстве и до 4 апреля 1889 г. в московском обер-полицмейстерстве173.