В целом в США проявляется тенденция освобождения федерального Центра от части обязанностей и перехода к координации мероприятий штатов и контролю за их исполнением. Но это не означает отказа Центра от запретительных функций – конгресс в ряде случаев, например в вопросах экологического контроля, огранивает права штатов.

Осуществление функций различных уровней власти базируется на принципе «мои полномочия – мой бюджет». Собственными налоговыми полномочиями наделены федеральное правительство и штаты. Местным органам власти штаты могут передавать права по установлению и сбору налогов. Ставка делается на самофинансирование. Из федерального бюджета выделяются гранты регионам, рассчитываемые по численности их населения и душевому доходу, а также помощь депрессивным районам. Но финансы самих штатов и местных органов власти являются основным источником их финансовых ресурсов. Почти половина объема всей целевой финансовой поддержки осуществляется и Центром, и штатами, при условии софинансирования нижестоящими органами власти. Штатам разрешается привлекать кредиты на долговременной основе только на капитальные расходы и на покрытие кассового разрыва в выполнении бюджета. Налог на прибыль корпораций распределяется между всеми теми штатами, где они действуют.

Естественно, что наша практика в отношении местных органов власти имеет свою специфику – отрицать это бессмысленно. Вместе с тем, как представляется, необходимо ознакомиться с опытом федерального бюджетного строительства в других странах. Тем более что органы местного самоуправления, как заявил президент Путин, «…должны стать в полном смысле состоятельными, и прежде всего в финансовом плане»[65]. По его словам, в 2013–2016 годах муниципальные бюджеты за счет перераспределения налоговых поступлений должны получать дополнительные доходы. Наряду с этим, естественно, есть и другие рычаги, способные вызвать финансовую заинтересованность муниципалитетов в развитии производства, инфраструктурных проектов, сферы услуг.

В последние годы внимание к проблемам местного самоуправления возросло. Принят ряд поправок к существующему закону, вводящих новый тип муниципального образования – город с районным делением, а также расширяющих в политическом плане полномочия субъектов Федерации в их отношениях с муниципальными образованиями. Однако еще сохраняются пробелы в таком законодательстве, в основном по такой немаловажной теме, как межбюджетные соотношения. При этом необходимо отказаться от того, что многие реформы осуществляются без предварительной экспертизы и дифференцированного подхода. В результате местное самоуправление, отвечающее за социальную ситуацию на своей территории, не участвует в принятии спущенных сверху решений, что в ряде случаев болезненно сказывается на интересах населения. К примеру, так произошло при начавшемся укрупнении больниц и учебных заведений путем в том числе и территориального их переноса.

Общий вывод таков: необходимо разработать комплексную, экономически обоснованную и юридически выверенную стратегию развития бюджетного федерализма в России.

Естественно, одним лишь бюджетным федерализмом не исчерпываются взаимоотношения Центра и субъектов Российской Федерации – страны многонациональной, многоконфессиональной. В таких условиях важно, прежде всего, понять, каково соотношение между необходимым ростом эффективности управленческой функции Центра и развитием демократических начал федерализма в нашей стране.

Сразу же оговорюсь: федерализм сам по себе не идентичен демократии – государства с федеральным устройством необязательно более демократичны, чем унитарные. Но отсутствие федерализма в системе устройства многонационального государства с комплексным проживанием этнических групп – признак его недемократичности. К такому же выводу приводят и предпочтения, отдаваемые не людям, а территориям.

Не буду останавливаться на хорошо известных фактах: переходе от назначений к выборам глав регионов, усилении роли региональных парламентов, изменениях в формировании Совета Федерации, реформе местного самоуправления. Согласен с теми, кто считает, что это продвижение демократических начал, которые, конечно, следует развивать в будущем. Однако, пожалуй, главный вопрос, способный в решающей степени повлиять на федеративный характер нашего государства: разовьется ли тенденция построения федерации на базе территориального федерализма? Ряд политиков и экспертов даже ссылаются на такого высокого авторитета во многих областях науки, как академик Никита Моисеев, который писал: «Для Российской Федерации было бы большим благом преобразование ее в федерацию штатов».

Но для России такой «выпрямленный» подход представляется абсолютно контрпродуктивным, подрывающим стабильность в стране. Федерация в США совершенно другого рода, чем в России, – население штатов состоит в основном из нескольких поколений иммигрантов, а не людей, предки которых сотни, тысячи лет обитали на этой земле.

А теперь мы подходим к проблеме особенностей национального аспекта российского федерализма на данном этапе его развития.

Национальные образования Российской Федерации[66]

Данные, приводимые в таблице, свидетельствуют о серьезных различиях в численности лиц, принадлежащих к «титульной» нации, в общем населении регионов. Эти различия носят этнический характер – проведение общероссийской переписи основывалось на самоидентификации опрошенных. Лишь незначительное их число отказалось причислять себя к той или иной национальной группе. В пользу этнического характера большинства республик свидетельствует и значительное число лиц, причисляющих себя к «титульным» нациям, но проживающим в других регионах. Небольшой процент «титульного» населения главным образом в автономных округах, а в Еврейской автономной области он меньше 1 %.

Вместе с тем чрезвычайно высок процент лиц, обладающих общегосударственным русским языком вне зависимости от их этнической принадлежности (сюда причисляются и двуязычные лица). В 17 из 21 республики Российской Федерации этот процент не ниже 95. Высок он и в Республике Дагестан – 90 %, Чеченской Республике – 92 %, Республике Саха (Якутия) – 92 %, Республике Тыва – 85 %. Очень высокий процент русскоязычного населения и в автономных округах. Этот показатель весьма важен, так как нельзя отделять друг от друга язык и культуру в ее широком смысле.

Вывод из изложенных сопоставлений для развития российского федерализма неоднозначен. Во-первых, отказ от этническо-территориальной системы, включение всех субъектов в административно-государственное устройство фактически означали бы конец федерализма в многонациональной России. Во-вторых, очевидно, существуют предпосылки для рассмотрения целесообразности присоединения отдельных национальных образований к субъектам Федерации, созданным на административно-территориальной основе. Политическим анахронизмом является, например, существование Еврейской автономной области, где «титульная» нация составляет меньше 1 % населения. Создание еврейского национального территориального образования связывалось с расчетом на миграцию еврейского населения в эту автономную область, однако этого не произошло.

В двухтысячные годы произошло объединение некоторых административных национальных округов с государственно-территориальными субъектами Федерации. Образовался ряд краев. Смысл таких объединений, безусловно, заключается в определении пути для более эффективного решения социально-экономических проблем. Конечно, при этом следует принимать решения, учитывая национальный фактор в том или ином регионе.