Опубликована Федеральная целевая программа развития новых субъектов РФ – Крыма и Севастополя, которая имеет свою специфику: половина средств из 654 млрд рублей, которые ассигнуются из федерального бюджета до 2020 года, придется затратить на строительство дорожной инфраструктуры, соединяющей Крым через Керченский пролив с остальной Россией. Бесспорна ориентация программы и на строительство новых линий электропередачи, дорог, больниц, туристско-рекреационных центров, реконструкцию газового хозяйства, индустриальных парков, налаживание водоснабжения. Предусматривается активизация частного бизнеса в осуществлении ряда проектов.

Вместе с тем, судя по графику финансирования ФЦП по Крыму и Севастополю из федерального бюджета, на первом этапе – в 2014–2017 годах – инвестиции будут иметь скорее «подготовительный», инфраструктурный характер. Но существует и политическая сторона проблемы. Возможно, стоило бы обратиться к районам-донорам, крупным российским компаниям, которые могли бы принять участие в финансировании различных проектов, обеспечивающих ускоренное развитие двух новых субъектов нашей Федерации.

Одновременно представляется контрпродуктивным, когда в число первоочередных задач развития Крыма и Севастополя правительством выдвигается для незамедлительного исполнения создание в Крыму Крымского федерального университета путем объединения 7 действующих научных организаций и 7 вузов. Не финансовой и организационной поддержки тех вузов, которые уже существуют, а строительство нечто нового (кстати, по словам ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузминова, «…у нас часто бывает, что все деньги уходят на строительство»). Объявлено, что финансирование начинается с 2015 года. «Крымские власти пока не знают, каким будет новый университет и на что будут потрачены деньги» – так оценили обстановку авторы газеты «Коммерсантъ»[61].

Создано несколько «территориальных» министерств в правительстве Федерации. Они занимаются развитием Дальнего Востока, Восточной Сибири, Крыма, а теперь уже и Северного Кавказа. Этот шаг призван изменить на правительственном уровне процесс принятия решений и их осуществления по стратегическим территориям. Очевидна целесообразность отказаться от такой практики, когда за федеральные целевые программы и другие государственные проекты отвечают все министерства и ведомства, имеющие к этому отношение. Такой подход даже в условиях координации на уровне заместителя Председателя правительства оказался в немалой степени несостоятельным.

Представляется, что территориальные министерства должны находиться в центре осуществления того или иного государственного проекта и на них в своей части работать другие министерства правительства. Сложится ли такая система – покажет будущее.

Основной путь к оптимизации федерального бюджета – сосредоточение сил на росте российской экономики в целом. Один из реальных его источников открывается в предложении помощника президента по экономическим вопросам Андрея Белоусова – понизить установленную в Резервном фонде «неприкасаемую сумму» в 7 % от ВВП до 5 % ВВП. «Для развития экономики страны эти 2 % ВВП в год могут означать очень много, – заявил Белоусов. – Это больше одного триллиона рублей в расчете на три года. Если мы примем такое решение, то начиная с 2015 года мы сможем тратить приличные деньги на дороги, на энергетическую инфраструктуру, на помощь регионам в ликвидации ветхого и аварийного жилья».

Заслуживают внимания и другие предложения. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, например, подняла вопрос о переносе из Центра на периферию головных офисов крупных компаний, начиная с госкомпаний. Насколько важно выполнение этого предложения, показывают факты. При общем падении налога на прибыль уже в 2013 году появились крупные налогоплательщики в семи регионах[62].

Для оздоровления бюджетного федерализма целесообразно увеличить долю бюджетов субъектов Федерации в налоговых поступлениях, собираемых на их территории. Давно уже предлагалось изменить пропорции раздела налогов между федеральным, региональными и муниципальными бюджетами. Сопротивление федерального правительства такому маневру понятно. Но поиску необходимого компромисса, возможно, способствовало бы рассмотрение вопроса об увеличении доли налогов в региональных бюджетах в связке с сокращением объемов трансфертов субъектам Федерации из Центра. Общей целью здесь должно стать повышение экономической самостоятельности региона.

Это несомненно скажется и на заинтересованности региональных и местных властей в повышаемости собираемых налогов. Еще на заседаниях правительства, которое я возглавлял, предлагалось, чтобы до дотационных субъектов Федерации доводилась, скажем, на период между выборами властей фиксированная ставка на пополнение федерального бюджета. Размеры этой ставки предусматривались в виде разницы между трансфертами из Центра и налоговыми отчислениями регионов в федеральный бюджет. Разница определялась как средняя за предшествовавший срок. Все заработанные и собранные сверх этого средства предполагалось оставлять в распоряжении регионов. Естественно, речь шла об обычных, а не об экстраординарных трансфертах. Помимо всего прочего, такая схема могла бы строго ограничить и субъективизм Центра, и лоббирование субъектов Федерации. Эту схему поддержал в беседах со мной целый ряд губернаторов, уверенных в том, что создастся серьезный стимул для увеличения сбора налогов и в конечном счете стимулирования социально-экономического развития регионов.

В качестве альтернативы этому подходу можно рассматривать позицию Минфина, не имеющую ничего общего с федерализмом. Еще в 2004 году министр финансов Алексей Кудрин предложил вводить внешнее управление в регионах, имеющих бюджетный дефицит. Такая линия нашла сторонников, считающих, что регионам следует выбирать между поддержкой из федерального бюджета и самостоятельностью в распоряжении финансовыми ресурсами. Конечно, картина далека от идеальной: большинство субъектов Федерации – реципиенты, формирующие свои бюджеты в различной степени за счет финансовых поступлений из Москвы. Но выходом из этой ситуации не может быть взятие под полный контроль центра финансовой деятельности субъектов Федерации.

Отход от «бухгалтерской позиции» в отношении субъектов Федерации отнюдь не означает отрицания необходимости жесткого контроля за расходами региональных и местных бюджетов, пресечения коррупционной практики, развивающейся на местах. Но это следовало бы делать, опираясь на здоровые элементы в субъектах Федерации, а не путем лишения их суверенных прав.

Жизнь выдвигает требование изменить положение местного самоуправления: определить его организационные и финансовые основы, распределить полномочия и финансовые ресурсы между местным самоуправлением и регионом. В России более чем 23 тысячи муниципальных образований – от крупного города до небольшого сельского поселения. Весьма важен отказ российского руководства от универсального подхода с определением тех социально-экономических функций, которые закрепляются за муниципалитетами. Это особенно относится к сельским поселениям, местные власти в которых практически недееспособны.

Ко всему этому можно добавить и конфликт между руководителями различных ступеней власти, особенно главами субъектов Федерации – губернаторами и мэрами крупных городов – центров таких регионов. Дело не только, да, пожалуй, не столько в субъективном факторе, которому подчас уделяется столь большое внимание в СМИ, а в объективном характере таких противоречий. По всей видимости, они неизбежны, но это не означает, что не следует предпринимать главным образом законодательные меры для их смягчения. В США[63], например, наряду с распределением функций между различными этажами власти и обозначением совместно выполняемых функций – налогообложение, регламентация деятельности корпораций, обеспечение благосостояния населения, – законодательно предусматриваются зоны, в которых федеральный Центр, штаты и местные органы власти могут договариваться о перераспределении полномочий сторон. Согласно 10-й поправке к Конституции США, полномочия, которые не отнесены исключительно к ведению федерального Центра[64], сохраняются за штатами и муниципалитетами. К ним отнесены такие функции, как здравоохранение и социальное обеспечение; высшее образование на уровне штата; регулирование деятельности малого бизнеса, страхования и сельского хозяйства; разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и другие. Что касается местных органов власти, то они отвечают за начальное и среднее образование; местную полицию и пожарную охрану; муниципальный транспорт; городские налоги; строительство и поддержание дорог на их территориях; общественные работы и социальное обеспечение населения.