Фискальная функция определена самой природой налогов, она характерна для всех государств во все периоды их существования и развития. С ее помощью образуется государственный денежный фонд и создаются материальные условия существования и функционирования государства. С развитием и совершенствованием производственных отношений значение фискальной функции налогов возрастает. Это наглядно показывает вся история стран с развитой рыночной экономикой, а в настоящее время и история России{37}.

Не столь единодушно мнение ученых о наличии и содержании регулирующей функции налога.

Начиная с 30-х гг. XIX в. фискальная функция уже не считалась единственно присущей налогу. Налоги, как и другие общественные явления, определенным образом эволюционируют, а их глубинное экономическое содержание изменяется по мере развития государственного устройства. Возрастает роль регулирующей функции налога, так как главными ориентирами развитого государства становится обеспечение не только экономического роста, но и социального спокойствия. Постепенное образование регулирующей функции налога иллюстрируется трансформациями теорий налога: от исключительной роли для бюджетного дохода до признания за налогом нефискальных воздействий.

Еще в конце XIX в. выдающимся российским исследователем С. И. Иловайским при изучении казенных монополий как способа обложения предметов потребления было отмечено, что все чаще и чаще введение тех или иных налогов диктуется не только фискальными интересами государства, но и достижением определенных целей в стимулировании экономического роста, снятии социальной напряженности, улучшении качества жизни населения страны{38}, а при умелом использовании налоги могут быть сильным регулирующим механизмом в системе социального управления{39}.

Налог как инструмент воздействия способен влиять на:

– производство стимулированием развития определенных отраслей либо ограничения развития или сдерживания каких-либо экономических процессов;

– потребление, в частности, посредством размеров косвенных налогов (налогов на потребление), влияя на спрос и покупательную способность населения подакцизных товаров;

– доходы населения и юридических лиц дифференцированием ставок, предоставлением льгот определенным категориям лиц;

– демографические процессы (налог на холостяков и субсидирование содержания иждивенцев), молодежную политику, иные социальные явления;

– международные интеграционные процессы унификацией норм налогов, сфера распространения которых выходит за границы отдельного государства{40}.

Взимание налогов может преследовать не только фискальные, но и другие цели – экономические, конъюнктурные, структурные, социальные, экологические и др. Иногда фискальная цель даже может иметь второстепенное значение{41}. Однако нельзя признать достаточно обоснованным утверждение, что приоритетной функцией налога является не фискальная, а регулирующая{42}. Существование регулирующей функции налога изначально ограничено. Налог не направлен на подрыв собственной основы: он существует для получения средств, а следовательно, и не должен ограничивать, угнетать источник этих средств. Он не предназначен для ограничения, запрещения, конфискации, наказания. Так, увеличение таможенных импортных пошлин вызывается в основном протекционистско-политическими соображениями, а повышенное налогообложение игорного и алкогольного бизнеса обусловлено платежеспособностью, а не запретительными мерами, хотя не исключается и достижение иных социально значимых эффектов.

Однако можно наблюдать неоднократные случаи изменения налогового законодательства с «антифискальными» последствиями, т. е. приводящими к уменьшению налоговых поступлений. Представляется, что причина таких явлений – ошибки прогнозов действия новых налоговых норм либо использование налоговых норм в неналоговых, а в иных (например, административных) целях.

Высказывается мнение, что налог по своей сути – это обязательство перед государством и поэтому не должен представлять собой некий стимул для субъекта хозяйствования, так как налог – это долг, а не привилегия{43}. Такой вывод – свидетельство разных подходов к регулирующей и фискальной функциям, что, однако, не означает противоречивости этих функций и отрицания налогового регулирования (схема I-5).

Правовая основа налогового регулирования заключается в конституционном принципе общеобязательности налогообложения.

Налогами, как правило, облагается любая деятельность, способная приносить доход, а потому налогообложению подвержен каждый экономически активный субъект. Индивид лишен права выбора: платить или не платить налог. Общеобязательность налогообложения создает необходимый фон для влияния на поведение индивида при выборе им форм и видов деятельности. Это влияние достигается установлением различных налоговых обязательств, сопутствующих тому или иному виду деятельности. В этом заключается относительность регулирующей функции. Относительность регулирующей функции не означает вторичности налоговых стимуляторов. Влиянию налогообложения подвержен практически каждый активный налогоплательщик. А это означает, что налог выходит на лидирующие позиции во всей массе факторов, оказывающих влияние на экономическую жизнь общества.

Регулирование не может означать только стимулирование – это лишь одна сторона медали. На другой ее стороне находится угнетение (дестимулирование) как воплощение интересов государства, отличных от интересов налогоплательщика.

Распространена точка зрения, что регулирующая функция налога вспомогательна по отношению к фискальной{44}. Безусловно, регулирующая функция налога самым тесным образом связана с фискальной, однако не может рассматриваться как дополнение{45}. Не может она также и сводиться только к экономическому аспекту воздействия на уровень производства и потребления. Ее содержание значительно шире, поглощая и стимулирование, и дестимулирование, а также любое изменение общественных отношений, связанное с налогом причинно-следственными связями. Более того, объективное существование регулирующего механизма обусловливает влияние на плательщиков, в том числе и независимо от воли государства (масштабные негативные последствия, возникавшие вследствие налоговых изменений). Это еще раз указывает на важность изучения регулирующей функции налога, а также на то, что потенциально присутствующая регулирующая функция налога должна реализовываться осмысленно и целенаправленно. Все чаще, выбирая тот или иной объект налогообложения и распределяя налоговые обязательства, государство стремится не только использовать разнообразные возможности пополнения бюджета, но и воздействовать на поведение плательщиков. Некоторые налоги возникают именно с целью воздействия на поведение налогоплательщика (транспортный налог, налог на приобретение иностранной валюты), но при этом непременно реализуется фискальная функция налога.

Выделение в регулирующей функции отдельных подфункций{46} – стимулирующей, дестимулирующей, воспроизводственной, на наш взгляд, неприемлемо с точки зрения формальных признаков функции. В отдельности они не отвечают выделенным признакам функции, а значит, и нет оснований выделять их в качестве самостоятельных функций даже второстепенного уровня – подфункций. Следует признать их частными случаями проявления регулирующей функции.