Крупнейшим фактом русской истории середины XVI в. было нарождение приказной системы центрального управления, просуществовавшей в России до петровских времен. Центральные и местные органы власти в начале правления Грозного отличались архаизмом и не могли обеспечить необходимую меру централизации государства. В период раздробленности великий князь «приказывал» (поручал) решение дел своим боярам по мере необходимости. Быть «в приказе» означало ведать порученным делом. Одним из первых «приказов», превратившихся в постоянное учреждение, было центральное финансовое ведомство — Казна. В его организации заметную роль сыграл византийский финансист и купец П. И. Ховрин — Головин, потомки которого были казначеями на протяжении нескольких поколений. Казначеи ведали Денежным двором, собирали государеву «подать» в Московской земле, «дань» (налог) в Новгороде, оплачивали военные расходы и пр. Со временем из состава Казны выделились узкофинансовые ведомства, вроде Большого прихода. Государственной земельной собственностью стал управлять Поместный приказ, военными делами — Разрядный приказ, судом — Разбойный приказ.
В числе первых в Москве сформировались приказы, управлявшие княжеским доменом — собственностью великокняжеской фамилии. Дворцовый приказ снабжал дворец и многочисленные царские резиденции припасами. По мере присоединения земель и появления княжеских владений на окраинах рядом с Большим дворцом в Москве появились Новгородский, Тверской и прочие дворцы. Как правило, посты дворецкого и конюшего занимали представители одних и тех же старомосковских фамилий: Морозовых, позднее Захарьиных и Челядниных. Наследование приказных постов замедляло формирование приказного аппарата. Реформы Адашева послужили толчком к организации системы центрального управления на новых началах. В Дворовой тетради 1552–1562 гг. записано до 50 больших и дворовых дьяков, возглавлявших главнейшие приказы или избы. Спустя десятилетия число приказов увеличилось до 80. Штат каждого приказа составляли дьяк, подьячие и писцы числом от 20 до 50 человек.
Характерной чертой системы приказного управления была чрезвычайная дробность ведомств и отсутствие четкого разграничения функций между ними. Наряду с центральными отраслевыми управлениями (Казна, Посольский, Разрядный, Поместный, Разбойный, Ямской приказы, приказ Большого прихода) существовали областные приказы, управлявшие территориями отдельных земель (Тверской, Рязанский дворцы), упраздненными удельными княжествами (Дмитровский и Углицкий дворцы) и вновь завоеванными землями (Казанский дворец). Существовали также различные мелкие ведомства: Земский двор (полицейское управление), Московское тиунство и т. д. Не только областные дворцы, но и центральные приказы имели в своем ведении специально выделенные территории. В пределах своей территории приказ собирал налоги, творил суд и расправу. К примеру, Посольский приказ осуществлял управление Карельской землей.
Первыми в состав думы вошли руководители Казенного приказа — двое казначеев и их помощник, хранитель большой государственной печати — «печатник». В 1560‑х гг. думными дьяками стали разрядный, поместный и посольский дьяки. Они постоянно присутствовали на заседаниях думы и докладывали дела. Дума периодически назначала бояр в качестве постоянных руководителей главных приказов и направляла окольничих в менее важные приказы.
По существу, приказы стали разветвленной канцелярией думы. Таким образом, лишь с образованием приказной системы Боярская дума окончательно конституировалась в высший орган государственной власти. Важной особенностью почти всех новшеств середины XVI в. были сугубый практицизм правительственных мер, слабость их идейного обоснования и несовершенство или отсутствие у них законодательной основы. Приказы не имели регламента, который определял бы структуру новых учреждений и регламентировал их деятельность.
Перемены в центральном управлении неизбежно повлекли за собой реформу устаревшей системы местного управления. Основу этой системы составляли «кормления». Бояре и знатные дворяне получали города и волости в «кормление». Власть на местах находилась в их руках. «Кормленщик» управлял городом или волостью в течение года или двух, творил суд и расправу, а также «кормился» за счет населения, обращая в свою пользу многие поборы. Мнение, будто правительство Адашева издало в 1556 г. закон, отменявший кормление по всей территории Московского государства, не подтверждается источниками[466]. Крупные кормления в Рязани и Костроме были отменены в начале 1550‑х гг. Но после военных побед на востоке и в Прибалтике царь вновь стал награждать своих дворян кормлениями[467]. Вместо полной отмены системы кормлений власти регламентировали кормленные поборы.
В уездах с развитым служилым землевладением дворянские верхи, имевшие право на замещение «кормленных» должностей, прочно держали в своих руках нити управления. В таких районах реформа кормлений затянулась на два–три десятилетия. Благоприятная ситуация для реформы сложилась на Севере и в Поморье, где начисто отсутствовало боярское и дворянское землевладение. Основную массу населения Севера составляли «черносошные» (платившие подати) крестьяне, которые жили общинами, зависели только от властей, могли менять и продавать свои земли. В 1555–1556 гг. население Великого Устюга, Двины и некоторых соседних районов получило от московского правительства грамоты, упразднявшие кормления и вводившие земское самоуправление[468]. Бояре и дворяне–кормленщики были отозваны в Москву, а местное управление передано в руки выборных земских старост. Шедшие в пользу кормленщиков доходы стали поступать в государственную казну как «кормленный окуп»[469].
При Алексее Адашеве завершилось формирование военнослужилой системы. Власти искали всевозможные средства для того, чтобы пополнить фонд государственной собственности. Они не осмелились применить в Московской земле новгородский опыт экспроприации боярщин, но пытались использовать процесс распада крупного княжеско–боярского землевладения.
В 1551 г. власти подтвердили традиционный порядок отчуждения родовых княжеских вотчин, в свое время санкционированный Иваном III и Василием III. Приговор гласил: «А Суздальские князи, и Ярославские князи, да Стародубские князи без царева и великого князя ведома вотчин своих мимо вотчичь не продавати никому же, и в монастыри по душам не давати»[470]. Правительство заявило о своем намерении взять под контроль все сделки на наследственные владения Суздальских, Ярославских и Стародубских князей. Любое отступление от этого принципа влекло за собой отчуждение княжеской вотчины в казну: «А кто вотчину свою без царя и великого князя ведома чрез сесь указ кому продаст, и у купца деньги пропали, а вотчич вотчины лишен»[471]. Конфискованные вотчины надлежало забрать на государя, «да те вотчины отдавать в поместье»[472]. Таким образом, цель нового законодательства заключалась не в консервации удельной старины, как полагал В. Б. Кобрин, а в расширении фонда государственной земельной собственности, опоры всей военно–служилой системы Московского государства.
Важнейшей реформой середины XVI в. была военная реформа, утвердившая принцип обязательной службы дворян с земли.
Новгородский опыт оказал огромное влияние на все последующее развитие дворянского землевладения в России. Московские дворяне оценили выгоды поместного обеспечения и стали добиваться поместий для себя и своих сыновей, ссылаясь на свою службу трону. В Новгороде поместья получили те московские дворяне, которые согласились переселиться на окраину. В XVI в. московские служилые люди стали получать поместья, оставаясь в пределах своих уездов, где сохранялась система местного вотчинного землевладения.
