Есть несколько ключевых методологических положений, от следования которым зависит – будет ли новый закон эффективным и работоспособным. Прежде всего, нужно понимать, что закон предназначен для правового регулирования человеческих отношений.

Необходимо точно представлять, о какой сфере человеческих отношений идет речь (это обозначит один из подходов к предмету регулирования закона). В данном случае речь идет об общественных отношениях, в которых могут дискриминироваться права и свободы человека и гражданина. Это доступ к хорошей работе, образованию, карьере, поселению, различным общественным благам, государственным услугам и т. п. В каждой подобной сфере участвуют гражданин и ответственное лицо, которым может быть собственник, государственный чиновник, другой гражданин или организация.

Если есть отношения, значит должны быть и субъекты отношений. Кроме перечисленных конкретных субъектов отношений есть еще и третья сторона, которой небезразлично как именно обустроены обсуждаемые отношения. Для предлагаемого законопроекта основные субъекты – это человек (личность), социальные группы, общество и государство.

Если есть субъекты отношений, значит у них (и у упомянутой неравнодушной третьей стороны – государства) должны быть интересы. Деятельностью людей движут потребности, порождающие интересы. Интересы мотивируют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все их надо себе представлять. Кроме того, интересы различных субъектов отношений конфликтуют между собой – следовательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достичь максимального согласования интересов при наименьших потерях или конфликтогенности.

Пока что речь шла о проблемах в области человеческих отношений. Какое-то правовое регулирование в этой сфере уже существует. Однако необходимо детальное представление о действующем в данной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие существуют пробелы или несовершенства, которые нужно исправлять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы станут новеллами в рамках нового закона. Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое пространство.

При этом формируется поле уже правовых проблем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.

Но и это еще не все. Необходимо четко представлять себе, какие ценности являются критерием для выработки формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исключающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, заключается в выборе ценностей, соответствующих общественному благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.

Вооружившись ценностными критериями, набором субъектов и их интересов, проблемами отношений и правовыми проблемами, требующими решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. То есть, происходит формирование своеобразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.

И только после этого становится возможным формирование структуры нового закона, нахождение формул (концептов, принципов) нормативно-правовых регуляций, а затем – выписывание самого нормативно-правового текста.

Указанная последовательность действий обеспечивает нацеленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. В результате закон может получиться эффективным.

Ниже приводятся конкретные уникальные наборы перечисленной атрибутики, необходимой для разработки проекта федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии».

Для России, являющейся не только многонациональным, но и многоконфессиональным государством, где издавна бок о бок живут православные, мусульмане, иудаисты, буддисты, католики, протестанты, представители других вероисповеданий, формирование установок толерантного сознания и поведения, веротерпимости и миролюбия, профилактика различных видов экстремизма и противодействия имеют особую актуальность. Усиливается звучание этой тематики в связи с тем, что основы российской интегрирующей народы государственности, конечно же, связаны с русскостью, русскими цивилизационными ценностными накоплениями (не в этническом, а в цивилизационном смысле), количественным доминированием русского народа, что всегда вызывает к жизни подозрения, да и явления, ведущие порой к межэтническим напряжениям.

Ценностные цели проекта Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии» определяются на основе совершаемого в явном виде ценностного выбора.

К ним относятся:

– обеспечение на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности или отношения к религии;

– предотвращение и пресечение ограничений прав человека и гражданина по признакам расы, национальности или отношения к религии.

При этом следует учитывать, что абсолютизм в обеспечении прав неприемлем. Нельзя представить, чтобы торжествовало «право» на негуманные, безнравственные, запрещенные с точки зрения общественного блага действия или поведение. Важно помнить, что демократия как защита прав меньшинства не может превращаться в диктат меньшинства.

Из постановки ценностных целей, которые лежат в основе целой серии предлагаемых управленческих решений по демографическому исследованию (см. введение), вытекает и операционная цель работы: вклад в улучшение межнациональных, межрасовых и межрелигиозных отношений путем принятия Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам расы, национальности или отношения к религии» с пакетом сопроводительных документов. Необходимо формирование правовой базы, препятствующей проявлениям расовой национальной или религиозной нетерпимости и вражды. Искоренение дискриминации должно стать соответствующей гарантией прав и свобод каждого человека вне зависимости от его расы, национальности или отношения к религии.

Для выявления основных проблем, препятствующих реализации вышеуказанных ценностных целей, при проектировании государственно-управленческих решений – в частности, при подготовке проекта федерального закона – необходим учет ключевых субъектов, интересы которых могут быть затронуты действием разрабатываемого законопроекта, поскольку дискриминация затрагивает как обычного гражданина и общности людей, так и должностных лиц. Всего таких субъектов было выделено четыре.

Во-первых, это человек (личность).

Во-вторых, это социальные группы, т. е. группы людей, связанных общими расовыми признаками, национальными интересами или религиозными взглядами.

В-третьих, это общество. Без этой категории невозможна ни жизнь отдельной личности, ни группы людей, ни государства.

И, наконец, в-четвертых, это государство – пожалуй, наиболее интегративный субъект, который в той или иной степени должен балансировать интересы всех остальных субъектов отношений. Но у государства есть и свои неотъемлемые интересы, которые в законопроекте тоже следует учитывать, т. к. их неудовлетворенность в определенных случаях может приводить даже к разрушению государственной системы, неизбежным следствием чего является деградация механизма защиты интересов человека, социальных групп и общества и нанесение ущерба всем им.

Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, которые необходимо учесть при разработке законопроекта? Перечислим субъекты отношений с их потребностями, которые учитываются в предлагаемом законопроекте.

I. Человек (личность):

– уважение чести и достоинства;

– практическая реализация прав и свобод и их правовое обеспечение;