Право контроля, особенно в отношении финансовой сметы губернии, - по видимости во всяком случае - означало самое широкое самоуправление. Однако это установление всегда было, конечно, чистой формальностью. Для господ, живущих среди масс крепостных, было бы вершиной глупости ссориться из-за нескольких тысяч рублей, принадлежащих "матушке России", с губернатором, который командовал военными силами и только один мог держать в узде рабов, возделывавших их земли. Новое аристократическое самоуправление с самого начала было мертворожденным институтом, совершенно неспособным защищать государство от колоссального воровства его чиновников. Правильно говорили после Крымской войны, что поражение нашим армиям нанесли не союзные силы, а собственные администраторы, поставщики и чиновники.

Когда по окончании войны сочли необходимым полностью реорганизовать все общественные учреждения страны, невозможно было пренебрегать единственной возможностью хоть в какой-то степени предохранять государство от безмерной прожорливости его чиновников; эту возможность предоставило бы местное представительное управление. Поэтому вслед за освобождением крестьян самой неотложной задачей было создание земства. И из всех институтов, вновь основанных или преобразованных в первые годы царствования Александра II, ни один так мало не пострадал от последующей свирепой реакции, как земское самоуправление.

После принятия решения ввести систему местного самоуправления, абсолютно необходимого для жизни государства, в 1864 году было выработано Положение о земских учреждениях. Но власти проявили достаточно осторожности, чтобы не допустить самоуправления в слишком большой дозе, тем более что реакция уже начала поднимать голову. Роль, предоставленная земству в местных делах, фактически была весьма ограниченной. Оно могло распоряжаться только двадцатью двумя миллионами рублей из общей суммы доходов губернии. Из этих денег приходилось нести тяжелые финансовые обязательства, совершенно не входившие в круг земской деятельности: ремонт казарм, продовольствие для солдат, расходы по рекрутским наборам, расквартирование войск и удовлетворение других подобных же требований. Столь большие повинности, не имеющие никакого отношения к местному самоуправлению, поглощали львиную долю местных доходов и оставляли земству всего только четыре миллиона для собственных целей: строительства школ, здравоохранения, хозяйственных предприятий и прочего. Разумеется, денег было мало, и, если земство вообще хотело приносить какую-то пользу, их едва ли хватало.

Ограничение земств средствами вызывалось желанием властей помешать им проявлять слишком большую активность в их расходовании; были также приняты действенные меры, чтобы не допускать их вторжения в область политики.

Сборы земств были очень короткими и созывались с большими перерывами. Гласные встречались только раз в год, причем уездные земские собрания могли длиться две недели, а губернские - три недели. Едва ли оставалось время обсудить общие вопросы и дать указания своему исполнительному органу - управе, занимающейся текущими делами в промежутках между собраниями.

В сущности, самоуправление, введенное в 1864 году, в некоторых отношениях было хуже, чем дворянские вольности, дарованные Екатериной II. Земства не только не наблюдают за деятельностью генерал-губернатора, но генерал-губернатор самым бесцеремонным образом наблюдает за деятельностью земств. Он проверяет их отчетность, без его разрешения нельзя публиковать сообщения о земских собраниях и прениях. Он в любой момент может вмешаться и одним своим словом остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом их "несогласия с законами или общими государственными пользами", то есть, попросту говоря, если оно ему не нравится. Правда, губернаторское запрещение не окончательное, оно может быть обжаловано в Сенате. Но так как земство собирается лишь раз в году, то мероприятие, приостановленное губернатором, все равно нельзя проводить в жизнь в течение двенадцати месяцев, даже в том случае, если Сенат сразу же отменит решение губернатора, а не будет откладывать дело два, а то и три года. В вопросах местного управления, не терпящих отлагательства, запрет губернатора практически непреложен.

Чтобы поставить земства в еще более полную зависимость от правительства, у них отнято право, которым пользовалось дворянское собрание, - назначать начальников низшей администрации - исправников. Это право оставлено за губернатором. Кроме того, земство не имеет своей исполнительной власти. Все дела должны вестись правительственными чиновниками, а это всегда сопряжено с бесконечными дрязгами, особенно в финансовых вопросах. Сбор земских налогов поручен земству, но, будучи для государственных казначеев лишь делом второстепенным, неответственным, исполняемым, так сказать, из любезности, оно проводится из рук вон плохо. Недоимки с казенных имуществ и с помещиков непрестанно растут, и общая задолженность все увеличивается, что причиняет земству бесконечные неприятности.

Однако вернемся к нашей непосредственной теме - предосторожностям, принимаемым правительством, чтобы помешать земству вмешиваться в политику. Одна из предупредительных мер - лишение земства права (если столь скромную привилегию можно называть правом) обращаться с петициями непосредственно к императору, хотя дворянские собрания широко им пользовались. Земствам фактически не позволено брать на себя инициативу ни в каком общественно полезном начинании. Они нигде не могут возвысить свой голос, кроме как в приемной министра, своего прямого начальника, и в девяти случаях из десяти министр даже не удостаивает их ответом.

И все же новое самоуправление, невзирая на его недостатки, имело одно несравнимое преимущество перед старой системой - оно не было обманом. Реформа 1861 года уничтожила рабство; дворяне и крестьяне стали согражданами одной страны и равными перед законом. Невозможно было ограничить самоуправление одним лишь сословием. Это значило бы оживить крепостничество в другой форме. Поэтому все сословия участвуют в земстве предписываемым числом гласных. Но разделение депутатских мест между сословиями вопиюще неравное.

Земские гласные избираются сословием, ими представляемым. Крестьяне, дворяне и города избирают своих гласных на отдельных выборных собраниях. Число депутатов от каждого сословия заранее установлено, и нет ничего более несправедливого, чем распределение количества гласных в нашем парламенте, выгодное только дворянству. Крестьян насчитывается в стране 60 миллионов, они платят 83 процента всех налогов (по подсчетам князя Васильчикова, даже 90 процентов), а имеют в среднем 38,6 процента общего числа депутатских мест. Помещики насчитывают только 1 миллион человек, их вклад в национальный доход не превышает 7 процентов, но избирают они 46,2 процента гласных; участие городского сословия составляет 15,2 процента.

В ряде губерний, особенно в восьми центральных губерниях, несоответствие еще более значительно. 93 тысячи крупных помещиков представлены 1817 гласными, а 6 миллионов крестьян - только 1597 гласными.

Так что дворяне в целом имеют в местных парламентах почти половину всех мест. Но это соотношение еще далеко не точное мерило их влияния, особенно в губернских земствах, где выборы двухстепенные. Крестьян большей частью представляют деревенские старосты. Они административно подчинены предводителю дворянства, который одновременно является земским начальником, и ему подчинены органы крестьянского самоуправления.

Наконец, с целью исключения из земства наиболее демократических элементов из мелкопоместных дворян, установлен необычайно высокий избирательный ценз - владение от 200 до 300 десятин земли в густонаселенных уездах и 800 десятинами в более редконаселенных местностях. С помощью этой уловки достигается то, что число избирателей, принадлежащих к наиболее образованным кругам дворянского сословия, очень невелико.