За Учредителя управления С.В.Кириенко
За Доверительного управляющего Р.И.Вяхирев
ПРИЛОЖЕНИЕ 2.
Утверждено
Коллегией Счётной палаты
Российской Федерации
22 мая 1998 г. протокол №17(130)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам анализа Договора доверительного управления 35 процентами акций
Российского акционерного общества "Газпром", заключённого Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом "Газпром" 20 декабря 1997 г.
I. Правомочность Правительства Российской Федерации заключать договоры доверительного управления имуществом, находящимся в федеральной собственности
1. В соответствии с подпунктом "г" пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, к полномочиям Правительства Российской Федерации относится управление федеральной собственностью.
Передача имущества в доверительное управление регулируется нормами статей 1012-1026 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
В соответствии со статьёй 1014 ГК РФ, учредителем доверительного управления имуществом является собственник имущества или иное лицо в случаях, предусмотренных статьёй 1026 ГК.РФ. Собственником 35% акций РАО "Газпром" является Российская Федерация, а не Правительство Российской Федерации, уполномоченное в соответствии с Конституцией Российской Федерации (и с учётом статьи 125 ГК РФ) лишь управлять федеральной собственностью, но не осуществлять права собственника.
- 387 -
Абзац 3 пункта 1 статьи 1026 ГК РФ предусматривает возможность учреждения доверительного управления имуществом "по иным основаниям, предусмотренным законом". Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", определяющий порядок деятельности Правительства, учреждения Правительством доверительного управления имуществом, находящимся в федеральной собственности, не предусматривает. Федерального закона, предусматривающего право Правительства учреждать доверительное управление имуществом, не существует.
Таким образом, в рамках действующей Конституции Российской Федерации и федеральных законов доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности, могло быть учреждено только федеральным законом.
2. В преамбуле Договора доверительного управления 35 процентами акций Российского акционерного общества "Газпром", заключённого Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом "Газпром" 20 декабря 1997 г. (далее - Договор), указывается, что Договор заключён в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.97 N 478 "О мерах по обеспечению государственного управления закреплёнными в федеральной собственности акциями Российского акционерного общества "Газпром". Но данный Указ, равно как и Указ Президента Российской Федерации от 09.12.96 N 1660 "О передаче в доверительное управление закреплённых в Федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации", а также принятые в его развитие постановления Правительства Российской Федерации от 11.12.96 № 1485 и от 7.08.97 № 989 не имеют силы Федерального закона и, следовательно, в соответствии с абз.З пункта 1 статьи 10 2 6 ГК РФ, не могут быть основанием для учреждения доверительного управления имуществом, находящимся в федеральной собственности.
3. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации, Правительство Российской Федерации должно осуществлять управление федеральной собственностью и не имеет права учреждать доверительное управление имуществом, находящимся в федеральной собственности.
Постановление Правительства Российской Федерации от 19.12.97 № 1603 об учреждении Договора доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром", а также сам Договор доверительного управления 35 процентами акций Российского акционерного общества "Газпром", заключённый Правительством Российской Федерации с Российским акционерным обществом "Газпром", являются незаконными.
II. Замечания по тексту Договора
При учреждении доверительного управления федеральным законом, если законодатель примет такое решение, целесообразно учесть следующие замечания по тексту данною Договора.
1. Права управления принадлежащими Российской Федерации акциями РАО "Газпром" переданы самому РАО "Газпром". Фактически это означает передачу части полномочий собственника более трети акций РАО "Газпром", включая полномочие оценивать деятель-ность исполнительного органа РАО "Газпром" - самому управляющему органу РАО "Газпром".
2. В Договоре не отражено требование о том, что при осуществлении своей деятельности Доверительный управляющий обязан указывать, что он действует в качестве управляющего. Это требование вытекает из ст. 1012 ГК РФ, а также ст. 5 Федерального закона от 22.04.96 г. № 39 "О рынке ценных бумаг".
3. Неправомерным является определение в Договоре в качестве выгодоприоиретателя учредителя доверительного управления - Правительства Российской Федерации. Поскольку собственником 35% акций РАО "Газпром" является Российская Федерация, то и выгодопри-обретателем должна являться Российская Федерация, но не Правительство.
4. Подпунктом 6 пункта 7.1 статьи 7 Договора в обязанность Доверительного управляющего вменяется действие в интересах Выгодоприобретателя, не допуская смешения интересов Доверительного управляющего с интересами Выгодоприобретателя.
Данное положение Договора носит декларативный характер в условиях, когда РАО "Газпром" определено Доверительным управляющим государственным пакетом акций этого же акционерного общества.
5. В тексте Договора вообще не сформулированы цели доверительного управления в интересах собственника -Российской Федерации. Тем самым не определены требования сохранения и преумножения государственной собственности, приращения прибыли, иных выгод социального или иного характера для собственника в результате передачи федеральной собственности по Договору доверительного управления.
6. В Договоре не оговорены критерии оценки эффективности деятельности Доверительного управляющего, которые должны увязываться с результатами доверительного управления федеральной собственностью по прошествии определённых контрольных периодов времени.
7. Статья 7 Договора определяет обязанности и права Доверительного управляющего. В статье перечислены существенные условия Договора, в том числе непосредственно названные в ст. 1020 ГК РФ, связанные с минимальными требованиями, которые вряд ли можно считать достаточными применительно к управлению государственной собственностью, а также применительно к управлению стратегическим объектом.
Договор доверительного управления 35 процентами акций РАО "Газпром" не содержит условий:
- обеспечивающих защиту интересов хозяйственного комплекса страны;
- обеспечивающих специальные меры антимонопольного регулирования со стороны государства;
- обеспечивающих возможность иного государственного регулирования, исходя из интересов отечественной промышленности, а также исходя из приоритетов социальной политики.
Необходимо устанавливать дополнительные требования, связанные с особенностями объекта, передаваемого в доверительное управление, а также с особенностями передоверия управления государственной собственностью.
8. Ответственность Доверительного управляющего в статье 7 Договора прописана в ограниченном варианте по сравнению даже с общими требованиями статьи 1022 ГК РФ применительно к доверительным управляющим имуществом.
Более того, статья 5 Договора специально определяет "доверительный характер договора" и, соответственно, равно как и весь договор, не содержит чётких формулировок, определяющих ответственность Доверительного управляющего за недобросовестные действия и возможный ущерб Российской Федерации.
