Самотекущий процесс объединения, приближающий нас ко «все более тесному» союзу, объясняет не только политику «небрежной работы», — он снимает вину с основных действующих лиц этой политики, с тех, кто принял эту точку зрения и откладывает на потом труднорешаемые проблемы. В свете такой интерпретации [практики объединения] элиты вправе придерживаться хорошо проверенного способа межправительственных решений и могут не заботиться о нормативной интеграции граждан, которая только и позволяет ставить общие цели, выходящие за пределы национальных границ. Системная интеграция и осложнение положения элит в ситуации принятия «зависимых от пути» решений могут сделать общеевропейское сознание чем-то излишним. Если вообще необходима социальная интеграция через ценности и нормы, она сама могла бы получаться в качестве добавочного продукта.
Я хотел бы показать: (1) почему исчерпан объясняющий потенциал этой социально-научной гипотезы и (2) как процесс объединения спотыкается сегодня о порог недостающей европейской идентичности.
(1) Проблемы, которые нужно решать сегодня, имеют исконную политическую природу; их уже нельзя преодолеть только функциональным императивом интеграции, косвенно форсируемой общими рынками и кумулятивными последствиями принятых решений. Сегодня одновременно существуют три проблемы: (а) актуальные риски расширения на Восток; (Ь) политические последствия окончательной экономической интеграции, особенно для стран еврозоны; и (с) изменившееся политическое положение в мире.
(а) Расширение ЕС на Восток на 10 новых государств означает возрастание усложненности и как следствие — повышение требований к структурам и деятельности политического управления[22]. Без предусмотренной конституционным проектом дальнейшей адаптации способность [Европейского] Союза к управлению не может быть обеспечена даже на уровне слабой координации. Споры о практике голосования важно дополнить прежде всего новыми политическими позициями относительно принятия решений большинством. В той мере, в какой отклоняется принцип единогласия, практика межправительственных переговоров обязана, как это принято среди международных договаривающихся сторон, смягчить воздействие делиберативно принятого решения; это нам известно и по делам на нашей национальной арене. Все это значительно повышает легитимационные затраты. Меньшинство позволит победить себя большинством голосов, если оно с доверием относится к большинству. Только сознание общего членства создает основу для ощущения, что никто не хочет никого обидеть.
До сегодняшнего дня экономическое объединение Европы не было игрой с нулевым результатом; в среднесрочной перспективе выигрывали все. Поэтому европейские народы, за немногими исключениями (Норвегия, Швеция), одобрили политику объединения, проводимую элитарно, через их головы. Такая практика легитимации, оцениваемая по «output», по результатам, уже явно недостаточна, чтобы принять политику, следствием которой становится неравномерное распределение затрат и благ. Люди хотят участвовать в предварительном обсуждении проблем, а не только иметь возможность задним числом наказывать за ошибки. Эта ситуация будет повторяться все чаще по мере расширения на Восток; поэтому необходимо формирующее политическое вмешательство, которое приостанавливает и уменьшает перепады в социально-экономическом развитии между старыми и новыми государствами-членами. Соответственно обостряются конфликты по поводу распределения ограниченных ресурсов сравнительно небольшого бюджета ЕС — конфликты между дающими прибыль и ее получателями, ядром и периферией, старыми получателями на Юге и новыми получателями на Востоке Европы, большими и малыми государствами-членами и т. д.
(Ь) Формирующая и действенно-распределительная политика является, конечно, не только результатом расширения ЕС за счет стран, вступление которых опять усиливает уже существующие различия в экономическом развитии (например, между Швецией и Португалией). И в пространстве Европы 15 стран также возникла потребность в координации, которой уже нельзя достичь на прежних путях «негативной интеграции» (Фриц Шарпф). Пока речь шла об институционализации равных рыночных свобод, было достаточным заставить правительства отменить конкурентные ограничения, т. е. заставить чего-то не делать. Сегодня наоборот. Правительства должны делать что-то, если они согласовывают свои действия на политическом поле, которое все еще остается под национальным управлением. Вследствие создания единого экономического и валютного пространства растет потребность в гармонизации, на которую правительства после саммита ЕС в Лиссабоне первоначально ответили неформальными соглашениями[23]. Планы действий и методы открытой координации (peer review, benchmarking, policy learning[24]) касаются не только таких политических областей, как рынок рабочей силы и экономическое развитие, но и центральных сфер национальной политики (иммиграция, юстиция и уголовное преследование). К. Оффе говорит даже о «ползучей европеизации социальной политики». Но и это усиливающееся переплетение национальных политик требует демократического расширения узкой базы легитимации. Однако перенос практики легитимации с уровня результатов на уровень совместной выработки политических программ, затрагивающих (пусть в разной степени) граждан всех государств-членов, вряд ли возможен, если не сложилось сознание принадлежности к одной и той же политической общности, которая выводит за рамки национальных государств, эту общность образующих.
(с) Третий вызов приходит извне. После окончания периода биполярного миропорядка Европа вынуждена заново определить свою роль в мире, и в особенности свое отношение к США. Начальные подходы к общеевропейской системе безопасности и оборонной политике, возможно, наиболее ясно характеризуют все пороги, о которые спотыкается сегодня процесс объединения. Без демократического формирования общеевропейского общественного мнения и общественной воли, которое осуществляется пусть и на национальной арене, но при взаимном наблюдении дискурсов, происходящих на других аренах, на этом символическом и интеграционно-действенном поле не возникнет общей политики, которую поддерживают все государства — члены Союза.
(2) Инициирование процесса движения к конституции следует рассматривать как попытку реагировать на эти вызовы. Новая конституция должна углубить интеграцию, укрепить коллективную способность Союза к действию и уменьшить дефицит демократии, о котором многие говорят. Правительства могли бы даже использовать саму конституцию в качестве инструмента для формирования европейской идентичности. Но это возможно только в том случае, если они пойдут на не лишенные риска и связанные с затратами времени изменения стиля своей прежней политики. Посредством референдумов они могут сделать самих граждан участниками процесса разработки конституции. Тенденция в данном направлении существует, тем более что дебаты о новой конституции поставили на повестку дня до сих пор не решенный вопрос о «целенаправленности» («Finalitat») процесса объединения. Этот деликатный вопрос о «телосе» всего дела объединения имеет два аспекта. Один — вопрос о политической структуре общности: какую Европу мы хотим? Другой — это вопрос о географической идентичности: где проходят дефинитивные границы Европейского союза? Проект конституции оставляет оба вопроса открытыми.
На вопрос «Какую Европу мы хотим?» трудно найти удовлетворительный ответ в измерении одного только конституционного права, потому что конвенциональных понятий государственного и международного права уже недостаточно. Представление о рыхлом союзе государств, который удовлетворяется функцией политического обрамления общего рынка и общей валюты, давно преодолено всей сетью наднациональных регламентации из Брюсселя и Люксембурга. Вместе с тем ЕС также весьма далек и от видения себя в качестве федералистски организованного государства для разных национальностей, которое в состоянии гармонизировать финансовую и экономическую политику своих государств-членов. Разумеется, проект конституции имплицитно признает национальные государства субъектами (Herren) соглашений, предоставляя им возможность свободного выхода. Но члены Конвента разработали «Конституцию» «от имени гражданок и граждан и государств Европы», так что глава I, § 1 начинается соломоновскими словами: «Руководствуясь волей гражданок и граждан и государств Европы вместе строить свое будущее, эта Конституция Европейского союза закладывает основы…» Конвент дал своему проекту соответствующее название «Договор о Конституции для Европы» и таким образом избежал спора о понятиях, с помощью которого специалисты по государственному праву так или иначе решали вопрос о суверенитете. С чисто юридической точки зрения вопрос о преимуществе европейского права над национальным решается не в пользу национальных государств, но политически дело обстоит не так просто.
