Однако основную массу казненных в годы Большого террора составили не партийные деятели — маршалы и генералы, — а сотни тысяч простых советских граждан. 2 июля 1937 г. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение послать секретарям обкомов, крайкомов, ЦК компартий союзных республик следующую телеграмму: «Замечено, что большая часть бывших кулаков и уголовников, высланных одно время из разных областей в северные и сибирские районы, а потом по истечении срока высылки вернувшихся в свои области, — являются главными зачинщиками всякого рода антисоветских и диверсионных преступлений как в колхозах и совхозах, так и на транспорте, и в некоторых отраслях промышленности. ЦК ВКП(б) предлагает всем секретарям областных и краевых организаций и всем областным, краевым и республиканским представителям НКВД взять на учет всех возвратившихся на родину кулаков и уголовников с тем, чтобы наиболее враждебные из них были немедленно арестованы и были расстреляны в порядке административного проведения их дел через тройки, а остальные менее активные, но все же враждебные элементы были бы переписаны и высланы в районы по указанию НКВД. ЦК ВКП(б) предлагает в пятидневный срок представить в ЦК состав троек, а также количество подлежащих расстрелу, равно как и количество подлежащих высылке». Телеграмма была подписана Сталиным.

16 июля 1937 г. состоялось совещание Ежова с начальниками областных управлений НКВД, где обсуждались вопросы проведения предстоящей операции. В следственных делах на наркома Н.И. Ежова и его заместителя М.П. Фриновского имеются показания С.Н. Миронова (начальник УНКВД по Западно-Сибирскому краю), А.И. Успенского (нарком внутренних дел УССР), Н.В. Кондакова (нарком внутренних дел Армянской ССР) и других об этом совещании. С.Н. Миронов показал: «Ежов дал общую оперативно-политическую директиву, а Фриновский уже в развитие ее прорабатывал с каждым начальником управления “оперативный лимит”» (количество лиц, подлежавших репрессии в том или ином регионе СССР. — В.И.). В заявлении на имя Л.П. Берии С.Н. Миронов писал: «...в процессе доклада Ежову в июле я ему заявил, что столь массовые широкие операции по районному и городскому активу... рискованны, так как наряду с действительными членами контрреволюционной организации они очень неубедительно показывают на причастность ряда лиц. Ежов мне на это ответил: “А почему вы не арестовываете их? Мы за вас работать не будем, посадите их, а потом разберетесь — на кого не будет показаний, потом отсеете. Действуйте смелее, я уже вам неоднократно говорил”. ...При этом он мне заявил, что в отдельных случаях, если нужно, с вашего разрешения могут начальники отделов применять и физические методы воздействия» (66).

«Начальники управлений, — показывал А.И. Успенский, — стараясь перещеголять друг друга, — докладывали о гигантских цифрах арестованных. Выступление Ежова на этом совещании сводилось к директиве: “Бей, громи без разбора”. Ежов прямо заявил, — продолжал он, — что “в связи с разгромом врагов будет уничтожена и некоторая часть невинных людей, но что это неизбежно”. На мой вопрос, как быть с арестованными 70- и 80-летними стариками, Ежов отвечал: “Если держится на ногах — стреляй”» (67).

30 июля 1937 г. был принят приказ НКВД № 00447 «Об операции по репрессированию бывших кулаков, уголовников и других антисоветских элементов». По этому приказу определялись следующие категории лиц, подлежащих репрессиям: «1. Бывшие кулаки, вернувшиеся после отбытия наказания и продолжающие вести активную антисоветскую подрывную деятельность; 2. Бывшие кулаки, бежавшие из лагерей или трудпоселков, а также кулаки, скрывшиеся от раскулачивания, которые ведут антисоветскую деятельность; 3. Бывшие кулаки и социально опасные элементы, состоявшие в повстанческих, фашистских, террористических и бандитских формированиях, отбывшие наказание, скрывшиеся от репрессий или бежавшие из мест заключения и возобновившие свою антисоветскую преступную деятельность; 4. Члены антисоветских партий (эсеры, грузмеки, муссаватисты, иттихадисты и дашнаки), бывшие белые, жандармы, чиновники, каратели, бандиты, банд пособники, переправщики, реэмигранты, скрывшиеся от репрессий, бежавшие из мест заключения и продолжающие вести активную антисоветскую деятельность; 5. Изобличенные следственными и проверенными агентурными материалами наиболее враждебные и активные участники ликвидируемых сейчас казачье-белогвардейских повстанческих организаций, фашистских, террористических и шпионско-диверсионных контрреволюционных формирований. Репрессированию подлежат также элементы этой категории, содержащиеся в данное время под стражей, следствие по делам которых закончено, но дела еще судебными органами не рассмотрены; 6. Наиболее активные антисоветские элементы из бывших кулаков, карателей, бандитов, белых, сектантских активистов, церковников и прочих, которые содержатся сейчас в тюрьмах, лагерях, трудовых поселках и колониях и продолжают вести там активную антисоветскую подрывную работу; 7. Уголовники (бандиты, грабители, воры-рецидивисты, контрабандисты-профессионалы, аферисты-рецидивисты, скотоконокрады), ведущие преступную деятельность и связанные с преступной средой. Репрессированию подлежат также элементы этой категории, которые содержатся в данное время под стражей, следствие по делам которых закончено, но дела еще судебными органами не рассмотрены; 8. Уголовные элементы, находящиеся в лагерях и трудпоселках и ведущие в них преступную деятельность».

Все репрессируемые разбивались на две категории: «наиболее враждебные элементы» подлежали немедленному аресту и после рассмотрения их дел на тройках — расстрелу. «Менее активные, но все же враждебные элементы» подлежали аресту и заключению в лагеря или тюрьмы на срок от 8 до 10 лет. Приказом НКВД для ускоренного рассмотрения тысяч дел были образованы «оперативные тройки» на уровне республик и областей. В состав «тройки» обычно входили: председатель — местный начальник НКВД, члены — местные прокурор и первый секретарь областного, краевого или республиканского комитета ВКП(б). Для каждого региона Советского Союза устанавливались лимиты по обеим категориям. (Приказ впервые был напечатан в газете «Труд» 4 июня 1992 г. Другие документы о массовых операциях Большого террора были напечатаны в еженедельнике «Московские новости» 21 июля того же года. До этого времени информация о приказе была полностью засекречена. Даже в засекреченном выступлении в 1956 г. Н.С. Хрущев, который сам принимал участие в «кулацкой операции», не упомянул о нем ни слова.)

Для подготовки репрессий в Москве и регионах прошли рабочие совещания сотрудников НКВД и прокуратуры, на которых было указано на необходимость придерживаться строжайшей секретности, на допустимые упрощения при ведении следствия и быстрое проведение судебных процессов. Рекомендовалось также подобрать подходящие места для осуществления расстрелов и захоронения тел. Участники такого заседания в Новосибирске, например, приветствовали предстоящую операцию «громкими возгласами поддержки» (68).

В изданном Ежовым приказе лимиты по обеим категориям были уменьшены по сравнению со списками от регионов. В общей сложности 59 республик, краев и областей предоставили список из 263 076 бывших кулаков и преступников: 85 511 предлагалось расстрелять, а 181 562 — выслать. Приказом же предусматривалось число репрессированных примерно на 29 тыс. человек меньше: 59,2 тыс. по первой категории, 174,5 тыс. — по второй. Уменьшение лимитов было произведено в основном за счет регионов, в чьих списках было более 4 тыс. кандидатов. Наибольшее количество кандидатов на расстрел и депортацию представил первый секретарь Московского обкома Н.С. Хрущев. По состоянию на 10 июля им было предложено репрессировать 41 305 «криминальных и кулацких элементов», из которых 8500 предлагалось расстрелять (первая категория) и 32 805 выселить (вторая категория) (69: 274—282).

Приказ утверждал личный состав 64 «троек» на республиканском, краевом и областном уровнях. В «кулацкой операции» «тройки» были «оперативным костяком массового террора» и имели не только те же задачи, что и ускоренные суды по раскулачиванию, но иногда и тех же членов, например: Станислав Реденс, Ефим Евдокимов, Леонид Заковский, Василий Каруцкий, Борис Бак, Роберт Эйхе и другие. Председателем заседаний был представитель НКВД, материалы для принятия решений «тройкой» также готовили сотрудники НКВД — «докладчик»-следователь и «секретарь» «тройки». Следствие проводилось «ускоренно и в упрощенном порядке». Заседания происходили за закрытыми дверями, в отсутствие обвиняемого, не оставляя ему никакой возможности для защиты. Пересмотр вынесенных «тройками» решений не был предусмотрен приказом, поэтому расстрельные приговоры быстро приводились в исполнение (70:28, 31,228).